Модели регулирования лоббистской деятельности



Одна из основных целей управления — это координация и регулирование процессов, протекающих между субъектом и объектом управления. Когда в качестве субъекта управления выступает государство, а в качестве объекта общество, представленное различными интересами социальных групп, важно, чтобы государственные решения являлись результатом системного и сбалансированного участия всех заинтересованных лиц. Актуализация данного вопроса обусловлена активным участием различных групп интересов в формировании и реализации основных направлений государственной политики. Вопрос о взаимоотношениях государственных органов с группами интересов изучается в рамках проблематики лоббирования.

Выступая общественным институтом, обеспечивающим диалог государственных органов и различных социальных групп, лоббирование требует нормативной регламентации. На данный момент в современной зарубежной практике сложились две модели правового регулирования лоббистской деятельности — англосаксонская (США, Канада и др.) и континентальная (Франция, Германия и др.).

Англосаксонской модели регулирования лоббистской деятельности присуще наличие единого специального закона о лоббирование в стране. На сегодняшний день такие законы есть в США Канаде, Австралии.

Особенностью данной модели является то что она представляет собой развивается трехзвенная схему лоббирования интересов: группа интересов — посредник (профессиональный лоббист) — законодатель (см. схема 1). В такой модели группы давления не допускаются к рычагам власти и вынуждены действовать через посредников, деятельность которых в свою очередь жестко регулируется законодательством, которое определяет:

1. лиц, имеющих право осуществлять лоббистскую деятельность;
2. порядок регистрации лоббистов;
3. механизм взаимодействия лоббистов с органами власти;
4. санкции за нарушение порядка введения лоббистской деятельности.

Рис. 1. Трехзвенная модель лоббирования

Классическим примером осуществления трехзвенной модели регулирования лоббирования считаются Соединенные Штаты Америки. Американская модель регулирования лоббирования базируется на идее посредничества: группы интересов не могут напрямую участвовать в политической жизни, для этой цели им необходимо прибегать к услугам специальных посредников — профессиональных лоббистов, деятельность которых подвергается жесткому и многостороннему контролю со стороны государства.

Законодательное регулирование лоббирования в США имеет глубокие корни, которые формировались под влиянием ряда объективных факторов [1, с. 56]. Первый шаг к специальному правовому регулированию деятельности заинтересованных групп был сделан в 1876 года, когда Палата Представителей Конгресса США приняла специальную резолюцию, требующую регистрации лоббистов у клерка палаты. Резолюция гласила: «все лица и корпорации, нанимающие советников или агентов с целью представлять их интересы в связи с любым актом, в любое времярассматриваемым данной палатой или любым ее комитетом, должны называть клерку палаты фамилию и указывать полномочия такого советника или агента; и никакое лицо, фамилия и полномочия которого не доложены таким образом, не может появляться в качестве советника или агента в каком бы то ни было комитете этой палаты». В 1946 году Конгресс принял первый в мире федеральный закон «О регулировании лоббирование», в соответствии с которым все лица, занимающиеся лоббистской деятельностью, были обязаны официально заявить о себе и пройти регистрацию в нижней палате Парламента.

В настоящее время на федеральном уровне действует Закон о раскрытии лоббистской деятельности 1995 г., заменивший устаревший к тому времени Закон о регистрации лоббистов 1946 г. Особенностью данного закона является то, что его действие распространилось на лоббирование не только в Конгрессе, но и исполнительных органов власти.

На федеральном уровне регистрацией лоббистов занимается Министерство юстиции, при этом лоббист обязан также встать на учет у секретаря Сената США и клерка Палаты представителей Конгресса США.

В Канаде регулирование лоббирования находится в совместном ведении федерации и провинций — законы приняты как на федеральном и региональном (провинциальном) уровне. Совокупность этих законов вместе с рекомендательными нормами кодексов поведения и этики лоббистов является лоббистским законодательством Канады. Основным нормативным актом, регулирующим лоббирования в Канаде, является федеральный Акт о лоббизме, который был принят в 1988 году]. Главная задача лоббистского законодательства в Канаде — обязать лоббистов регистрироваться, внося сведения в специальный реестр.

Закон 1989 года подробно описывает процедуру регистрации лоббистов, устанавливая порядок представления и объем сведений, необходимых лоббисту при регистрации, сроки регистрации и перерегистрации (в целях актуализации сведений), ответственность за нарушения требований Закона, а также общие правила организации и ведения федерального реестра лоббистов.

Для контроля за федеральной системой регистрации предусмотрена должность Уполномоченного по лоббированию. Это независимое от исполнительной власти должностное лицо назначается обеими палатами канадского парламента сроком на семь лет и обязано представлять ежегодные отчеты о своей деятельности в парламент.

Таким образом, главным достоинством канадской системы регулирования лоббирования можно назвать то, что регистрация лоббистов, предусматривает строгую ответственность и предоставляет удобную бесплатную систему регистрации и отчетности. Организация независимого от сильной в Канаде исполнительной власти контроля — должности Уполномоченного по лоббизму — также является положительным опытом.

Практика законодательного регулирования деятельности групп интересов в Австралии имеет многолетнюю историю, начиная с принятой в 1983 году «Программы регистрации лоббистов». На сегодняшний день действуют два ключевых блока законов, которые регулируют деятельность лоббистов с двух сторон: во-первых, в области прав и обязанностей депутатов и чиновников и, во-вторых, с точки зрения порядка регистрации и основ законной деятельности лоббистов.

Многочисленные кодексы поведения и этики членов Парламента, министров и министерских служащих, которые приняты в каждом штате Австралии, регламентируют права и обязанности парламентариев министров, государственных служащих и даже членов их семей. В частности, им запрещается использовать служебное положение в личных целях, не рекомендуется иметь по линии государственной службы пересечения со сферой деятельности ближайших родственников. Вновь избранных парламентариев обязуют заявить об области своих интересов в определенный срок у клерка каждой из палат парламента, в противном случае штраф может достигать 10 тысяч долларов. Такая информация фиксируется в регистре интересов, который ведется отдельно в каждом штате.

Второй блок законов, принятых в каждом штате Австралии — это «Правила поведения и порядок регистрации лоббистов».Здесь речь идет о регулировании деятельности субъектов лоббирования. Лоббистами могут быть физические лицо, компания или организация, которые в предусмотренном законом порядке должны сообщить свои регистрационные данные, своего клиента, текущие лоббистские контакты и область интересов, в которой они взаимодействуют с представителями власти. В июле 2008 года в Австралии запущен Реестр лоббистов. По состоянию на 23 сентября 2015 г. в нем содержится информация о 253 лоббистских организациях, 588 индивидуальных лоббистах и 1663 клиентах[2].

Таким образом, англосаксонская модель регулирования лоббирования направлена на контроль за деятельностью лоббистских групп, отделяя их от власти и трансформируя в социально-политический институт.

В отличие от англосаксонской основа континентальной модели заключается в том, что законодатель предпочитает регулировать не деятельность групп интересов, а работу политиков и государственных служащих, представляя собой двухзвенную модель. В данном случае группы интересов имеют возможность на прямую влиять на представителей власти.

Рис. 2. Двухзвенная модель лоббирования

Такая модель применяется в Великобритании, которая является государством с одним из самых либеральных подходов к вопросу регулирования лоббирования, так как оно считается столь же естественным институтом, как и парламент. Этому способствует устоявшаяся практика проведения слушаний в Парламенте. Доступ в лобби и на галереи Парламента во время заседания палат за редким исключением открыт для всех заинтересованных лиц. В Палате общин и Палате лордов ведется подробный финансовый реестр членов Парламента, в котором фиксируются сведения обо всех договорных отношениях между парламентариями и консультантами, представителями консалтинговых компаний и юридических фирм.

Непосредственным регулированием отношений государственных служащих, депутатов и лоббистов занимается созданный в 1994 году при премьер-министре Дж. Мейджоре Комитет по стандартам публичной сферы. В первом отчете Комитета 1995 года был определен ряд принципов, обязательных для соблюдения членами парламента и государственными служащими:

1. парламентариям разрешается заниматься работой, не связанной с их парламентскими должностными обязанностями;
2. член парламента не имеет права получать вознаграждение от заинтересованных лиц за свою профильную работу;
3. парламентарий не должен выносить на обсуждение вопросы, затрагивающие задекларированный им интерес;
4. член парламента может давать платные консультации;
5. приоритетом для парламентария служит общественный интерес;
6. член парламента обязан сообщать о своих интересах путем их внесения в ежегодно публикуемый Register of Interests, при этом все вознаграждения, полученные от представительства таких интересов, он должен декларировать и т. п.

Также по рекомендации Комитета был разработан и принят в 1996 г. Кодекс поведения и комментарий к правилам поведения членов Парламента, содержащий семь принципов публичного поведения парламентариев, которые пересматриваются с формированием каждого нового депутатского корпуса.

Таким образом, законодательство Великобритании не запрещает парламентариям выступать в качестве консультантов-лоббистов и дает четкий механизм разрешенного взаимодействия с группами интересов, главный принцип которого — открытость и этичность поведения.

Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. Вопрос о регулировании лоббирования встал только в начале 1980-х годов. Все больше французских предприятий пытается организовать свои собственные лобби, путем создания собственных отделов связей с общественностью.

Первым шагом к правовому регулирования лоббирование во Франции стало принятие в 1884 году Закона о свободе союзов, который способствовал защите «цеховых интересов» лоббистов. В 1991 году была создана Ассоциация советов, на практике осуществляющая лоббирование по интересам, целью которого стало регулирование системы отношений государства и представителей заинтересованных групп [1, c.70].

В настоящее время процесс регулирования лоббистской деятельности во Франции все еще развит крайне слабо. В частности:

1. нет никакого отрегулированного доступа к французским государственным учреждениям, также как и регистра;
2. члены парламента при голосовании, политических дискуссиях и пр. не должны объявлять свои интересы;
3. список помощников членов парламента не является общественным;
4. нет никакого правила регулирующего консультации заинтересованных групп с Парламентом и Правительством;

Вполне правомерно сделать вывод о том, что на сегодняшний день во Франции легализация лоббистской деятельности представляется не актуальной и во многом уступает качественному уровню продвижения интересов в США, Великобритании и ФРГ.

В Германии конституционные основы лоббистской деятельности закреплены в статье 17 Основного закона Федеративной Республики Германия: «Каждый имеет право, как отдельно, так и вместе с другими лицами, обращаться письменно с просьбами или жалобами в компетентные инстанции и в народные представительства» [1,с.67]. При этом немцы предпочитают рассуждать не о лоббировании, а о «группах по интересам, «заинтересованных группах» или «группах, представляющих интересы».

В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд документов, регулирующих лоббистскую деятельность. К таким документам в первую очередь следует отнести:

1. «Единое положение о федеральных министерствах». Согласно данному положению участие экспертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций разрешено в работе по разработке законопроектов в федеральных министерствах. Таким образом, в ФРГ также предусмотрен лоббизм на уровне исполнительной власти;
2. «Регламент деятельности Бундестага». Согласно регламенту участие экспертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций разрешено в деятельности германского парламента;
3. «Кодекс поведения члена Бундестага». Он был принят в 1972 году. Он предоставляется право депутатам заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «объявить о своей заинтересованности». Кодекс также обязывает каждого депутата обнародовать в установленном порядке информацию о том, с какими лоббистскими организациями данный депутат в настоящее время взаимодействует.;
4. «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» было принято в 1972 году. Положение предусматривает открытую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента.

Согласно данным положениям лоббист обязан зарегистрироваться, чтобы иметь возможность принять участие в работе профильных комитетах Бундерстага. Общедоступность информации о лоббисте и наличие его в перечне, является своеобразной рекламой, говорящей об открытости и добросовестности организации, а также позволяющей получить определенные конкурентные преимущества по сравнению с другими претендентами.

В целом континентальная модель регулирования лоббистской деятельности основывается на контроле за деятельностью членов парламента и государственных служащих.

Литература:

1. Любимов А. П. История лоббизма в России. — М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. — 2008 с.
2. К вопросу о регулировании лоббирования в Австралии // Электронные журналы. URL: (дата обращения: 12.04.2016).