На сегодняшний день в рыночных условиях демократического развития России и переустройства экономических заведений, проблема формирования системной кадровой политики в органах власти всех уровней выступает главным фактором прохождения плохих процессов в экономике и в социальной жизни страны, так как козырь власти эффективно управлять, обеспечивать стабильность и возрождение былой мощи государства, создавать подходящие условия для жизни граждан, устанавливать нововведения для развития человеческого потенциала Российской Федерации, непосредственно зависит от консолидации и повышения профессионального уровня персонала управления.
Целью исследования является выявление основных проблемных зон кадровой политики муниципального образования.
В рамках данной цели необходимо глубокое изучение различных аспектов управления персоналом на муниципальном уровни власти, в том числе и статистических данных и внутренних систем управления. Это даст представление факторах, влияющих на качество каровой политики и позволит определиться с основными направлениями ее совершенствования.
В первую очередь в рамках исследования необходимо определиться с позицией высшего уровня власти в данном вопросе.
Исходя из положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года, следует на местном уровне принять меры развития политической системы, повысить роль представительных органов в осуществлении контроля над другими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления по исполнению ими полномочий по решению вопросов местного значения и выступая 12 декабря 2013 года с ежегодным посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России Владимир Путин напомнил, что «развитие земств, местного самоуправления в своё время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований, а также высказал уверенность в том, что «и сейчас сильное местное самоуправление способно стать мощным ресурсом для пополнения и обновления кадрового потенциала страны. И конечно, мы все заинтересованы в том, чтобы через механизмы выборов во власть приходили подготовленные, целеустремлённые, профессиональные люди, готовые ответственно исполнять свои обязанности».
Рассмотрим, вопросы кадровой политики на муниципальном уровне власти с позиции различных современных исследователей.
В настоящее время эксперты отмечают сложность формирования кадровой политики в связи с многообразием проблем: отсутствием системного видения на формирование кадровой политики в масштабах государства, отсутствием системы мониторинга в государственном масштабе о состоянии кадрового потенциала, архаичностью многих методов работы с кадрами. Поэтому в России была развернута Федеральная программа создания резерва кадров. Однако ее реализация также имеет ряд недостатков, которые отмечены в ходе социологических исследований. Опрос более чем 4.5 тысяч участников проекта «Кадровый резерв — Профессиональная команда страны» из 82 регионов России, показал основные болевые точки формирования государственной кадровой политики. Для реализации проекта была создана модель компетенций «КРАЙ» — компетентность, развитие, активная жизненная позиция, интеллект. Кадровый потенциал проекта составили люди, средний возраст которых составил 40 лет. Преимущественно мужчины (75 %), с хорошим образованием (13 % имеют ученые степени кандидатов и докторов наук), у 34 % имеется несколько высших образований. Более 40 % участников проекта занимают топ-позиции в своих организациях. Тем не менее, почти 74 % опрошенных отметили, что, несмотря на усилия со стороны государства (Стратегия 2020, Послания президента), проблему кадрового голода решить не удается. В обществе по-прежнему не хватает тех, кто ориентирован на результат, а не процесс, владеет новыми технологиями управления. [1]
Авторы Ускова Г. В. И Белоус С. Е. в своей статье говорят, что в муниципальных образованиях видеться дефицит и неукомплектованность профессиональных кадров органов местного самоуправления. Ученные отмечают, что численность штатных единиц в органах управления муниципальных образований Приморского края должна сократиться.
Сокращение штатов в городских округах: так в Арсеньевском округе — 10 штатных единиц; Артемовском городском округе на 50,5 штатных единицы; Владивостокском городском округе — на 696; Дальнегорском городском округе — на 26; Дальнереченском — на 18,5; Лесозаводском — на 43; Находкинское — на 146; Партизанском — на 5,5; Спасск-Дальневском — на 68; Уссурийском городском округе на 26 штатных единиц.
Сокращение штатных единиц служащих в органах управления муниципальных районов, предопределяет изменение штатного расписания: в Анучинском муниципальном районе — сокращение на 9,5 штатных единиц; Дальнереченском муниципальном районе — сокращение на 17,5 штатных единиц; Кавалеровском — муниципальном районе — недоукомплектованность на 13,5 штатных единиц; Кировском — сокращение на 7,5 штатных единиц; Красноармейском — на 27,5; Лазовском — 18,5; Михайловском — недоукомплектованность на 46,5; Надеждинском — недоукомплектованность на — 23,5; Октябрьском — сокращение на 77; Ольгинском — недоукомплектованность на 5,5; Партизанском — на 19; Пожарском — на 39; Пограничном — сокращение на 25,5; Спасском — на 23,5; Тернейском — на 45,5; Хасанском — на 52; Хорольском — на 27,5; Ханкайском — на 26; Чугуевском — на 57,4; Черниговском — 55,5; Шкотовском — на 63; Яковлевском муниципальном районе — сокращение на 21,2 штатных единицы.
Авторы обращают внимание на следующие факторы:
− при формировании кадрового состава городских и сельских поселений особое внимание обращают на возрастную структуру служащих муниципальных образований Приморского края;
− также внимание обращают на подготовку и переподготовку кадров для муниципальной службы.
Потребность в обучении кадров муниципальных органов обусловлена целым рядом объективных причин, основными среди которых представлены на рисунке 1.
Рис. 1. Причины потребности муниципальных органов в профессиональном обучении кадров [2]
Всероссийский Совет местного самоуправления в течение лета 2013 года также провёл социологическое исследование по теме «Кадровый потенциал органов местного самоуправления». Основным методом сбора информации был опрос посредством анкетирования. Собрано более 2000 материалов из муниципальных образований России. Проведена выборка полученных данных, обработано 667 анкет.
На основании полученных данных Совет выделил следующие проблемы:
− в муниципальных образованиях наблюдается дефицит профессиональных кадров органов местного самоуправления;
− несовершенная система обучения, система подготовки, переподготовки и повышения профессиональной квалификации муниципальных кадров;
− особенно остра ситуация с центрами повышения квалификации. Несмотря на то, что большинство сотрудников органов местного самоуправления проходит подготовку в таких центрах, полезных знаний и навыков они в процессе повышения квалификации не получают;
− особо остро стоит вопрос недостаточного привлечения выпускников высших учебных заведений к практической работе в органах государственной власти и органах местного самоуправления [3].
Проанализировав данные ОКМО можно сделать вывод, что региональные советы муниципальных образований также считают, что решение проблемы недостаточного количества и качества муниципальных кадров должно стать одним из основных направлений совершенствования организации местного самоуправления.
Однако, к сожалению, из материалов советов становиться ясно, что на данный момент во многих муниципальных образованиях (особенно малых городских и сельских) формирование кадрового резерва осуществляется лишь формально. Ротация же управленческих кадров между уровнями публичной власти является практически нерешаемой задачей. Анализ данных ОКМО информации показывает, что для распространения на местном уровне указанных кадровых технологий и, в целом для решения проблемы «кадрового голода», необходимо предпринять ряд мер.
Для формирования полноценного кадрового резерва необходимо в первую очередь повысить имидж муниципального служащего, привлекательность муниципальной службы. К сожалению, СМИ, в основном, преподносят негативные сведения о деятельности высших чинов муниципальной службы — глав муниципалитетов, глав администраций. При этом совершенно не освещается в региональных и федеральных СМИ деятельность основного костяка, среднего уровня муниципальных служащих, начальников отделов в маленьких администрациях, главных и ведущих специалистов и именно в этих должностях и ощущается острая нехватка квалифицированных, молодых кадров.
Следует обратить внимание на уровень денежного содержания муниципальных служащих, он значительно меньше, по сравнению с государственными служащими. Высокие квалификационные требования, предъявляемые к муниципальному служащему, большой объем работы, ограничения, ненормированный рабочий день, значительный уровень ответственности, отсутствие перспективы карьерного роста приводит к текучести кадров. Отсутствие системы мотивации отрицательно влияет на закрепление молодых кадров в местных администрациях. Снижению престижности профессии муниципального служащего способствует и негативное давление средств массовой информации в отношении «чиновников».
При этом правовая природа советов несколько неопределенна и не соответствует задачам, которые на них возлагаются как органами местного самоуправления, так и органами государственной власти. Необходимо закрепить в законодательстве гарантии осуществления деятельности советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в том числе механизмы их финансовой и имущественной поддержки.
В качестве критериев для определения перечней должностей, по которым необходимо проводить ротацию управленческих кадров между уровнями публичной власти, ОКМО производит разделение по типам должностей:
− должность категории «руководители» в органах исполнительной власти;
− должности, замещение которых связано с повышенными коррупционными рисками, в первую очередь, по которым предполагается осуществление контроля и надзора (коррупционные риски также повышены при осуществлении функций представителя власти, организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций; предоставлении государственных услуг; подготовке и принятии решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, распределении ограниченного ресурса; управлении государственным имуществом; осуществлении государственных закупок, выдаче лицензий и разрешений; хранении и распределении материально-технических ресурсов);
− должности, по которым предусматриваются одинаковые квалификационные требования;
− должности с равным или большим по сравнению с должностью, замещаемой до ротации, размером должностных окладов;
− должности руководителей территориальных органов исполнительной власти;
− предусмотреть обязательность установления классных чинов муниципальной службы.
Очень остра проблема финансовой зависимости муниципальных образований.
По данным Министерства финансов Российской Федерации в бюджетах городских округов аккумулируется 62,3 % (559,2 млрд. рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов 24,1 % (210,2 млрд. рублей) и 8,2 % (60,0 млрд. рублей) в бюджетах поселений.
Наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в бюджетах крупных промышленно развитых муниципальных образований, которых по России насчитывается всего несколько сотен. Существует ряд городских округов, где местный бюджет получает менее 13 % всех доходов, собираемых на территории, но самую многочисленную категорию составляют города и поселения, объем налоговых доходов которых незначителен. Дифференциация социально-экономического развития муниципалитетов в зависимости от их типа обнажает проблему низкого экономического потенциала и недостаточности налоговой базы значительной части городских и сельских поселений [4].
В совокупности поступления от местных налогов составляют только несколько процентов от всех доходов местных бюджетов (4,2 % от земельного налога и 0,2 % от налога на имущество физических лиц). При таких условиях средств достаточно только на обеспечение социально значимых расходов (заработная плата, пособия, коммунальные расходы). Другие статьи расходов (тоже немаловажные: капремонт учреждений, обновление оборудования) финансируются по остаточному принципу.
В ходе исследования становится понятно, что основными трудностями, с которыми сталкиваются на местах при формировании доходной части муниципальных бюджетов, являются:
− основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц (НДФЛ), на регулирование порядка взимания, которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния.
− доходы от НДФЛ зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно развитых городов, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов. Вместе с тем предоставление указанным гражданам необходимых медицинских, социальных, образовательных и иных жизненно важных общественных услуг осуществляется по месту их жительства, что значительно истощает доходную базу сельских поселений и малых городов, препятствуя их социально-экономическому развитию;
− доходы от налога на прибыль организаций распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. Ранее же, согласно действовавшему законодательству о налогах и сборах, определенная доля поступлений от этого налога зачислялась в местные бюджеты, что существенно повышало заинтересованность органов местного самоуправления в развитии налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций и позволяло увеличивать доходы от его взимания;
− земли, которые могли бы служить источником доходов для муниципальных бюджетов, освобождены от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель, предназначенных для нужд обороны, безопасности и таможенных нужд, вообще не учитывается как объект налогообложения;
− сложилась ситуация, при которой у органов местного самоуправления отсутствует заинтересованность в обеспечении исполнения и соблюдения физическими и юридическими лицами законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях. Между тем, именно органы местного самоуправления, как наиболее приближенный к населению уровень публичной власти, гораздо чаще сталкиваются с фактами нарушения региональных и муниципальных нормативных актов;
− кадровый голод один из основных факторов, сдерживающих развитие малых и средних городов, муниципальных районов. Отток грамотных кадров в более крупные города, где разветвленная инфраструктура, есть достойно оплачиваемая работа, хорошие перспективы роста и т. п., приводит к тому, что города, в которых не хочет оставаться молодежь, «стареют», их трудовой потенциал иссякает;
− нежизнеспособными можно назвать те критерии, по которым ведется оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления (Указ Президента РФ 2008 г.).
Доля собственных доходов муниципальных образований составляет в настоящее время 10–30 %, в 90-е годы показатель был выше 50 %. Объем фонда финансовой поддержки за аналогичный период возрос в 4 раза. Это основной показатель жесткой централизации на федеральном уровне. Исходя из мировой практики данная ситуация характерна для унитарного, а не федеративного государства. По оценкам экспертов лишь 2 % муниципальных образований могут полностью покрыть свои расходные обязательства за счет собственных доходов при существующем бюджетном законодательстве.
В связи с тем, что были внесены изменения в законодательство, вся ведомственная социальная сеть легла бременем на муниципальную казну. Объекты требуют реконструкции и обновления. За последние годы значительно изменился и перечень полномочий муниципалитетов и структура доходной базы, которая не позволяет в полном объеме обеспечить достойное содержание сети учреждений, не говоря уже о выделении средств на развитие экономики муниципальных образований.
Таким образом, развитие кадровой политики муниципальных органов власти требуют современных методов, инструментов и механизмов. Новые решения требуют новых подходов, курс на бюджетную децентрализацию полностью отвечает требованиям и потребностям муниципальных образований. Межбюджетные отношения должны быть выстроены с учетом мнений всех муниципальных образований, на основе внимательного изучения ситуации и проблем на местах. Механизм этих отношений должен быть простым и понятным, задача — стимулировать развитие на местах.
На рисунке 2 представлены основные направления развития кадровой политики муниципальных образований, которые сформулированы на основании результатов сравнения проблем и факторов исследуемого вопроса.
Рис. 2. Направления развития кадровой политики муниципальных образований
Таким образом, необходимо принять государственную программу развития кадрового потенциала и кадрового резерва муниципальных образований и соответствующие региональные программы, в рамках которых отразить основные принципы, требования, порядок формирования и работы с резервом управленческих кадров на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти.
Текущее развитие муниципального уровня власти, а также законодательные основы ее организации требуют внедрения современных методов осуществления кадровой политики. С одной стороны, эта необходимость вызвана рядом факторов, которые определяются социально-экономическим развитием регионов страны, а с другой проблемы формирования кадрового потенциала. Для улучшения системы управления персоналом муниципального образования создание качественной кадровой политики позволит обеспечить не только высокий уровень управляемости, но и позволит в большей степени контролировать, регулировать и развивать всю территорию.
Литература:
- Горшкова О.В Развитие государственной кадровой политики в области образования /О. В. Горшкова // Сборник статей VIII международной конференции «Развитие науки в XXI веке» (28.11.2015), г. Харьков. Украина — С. 135–139
- Ускова Т. В. Проблемы кадрового обеспечения органов местного самоуправления в Приморском крае / Т. В. Ускова, С. Е. Белоус // Вологдинские чтения. — 2006. — № 58. — С. 38–41.
- Кадровое обеспечение местного самоуправления [Электронный ресурс] // Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМК). — Режим доступа: http://vsmsinfo.ru/proekty-i-programmy/kadrovoe-obespechenie-mestnogo-samoupravleniya.
- Общероссийский конгресс муниципальных образований [Электронный ресурс] // (ОКМО). — Режим доступа: http://www.окмо.рф
