Рассматривается исключительное явление в служебной практике — одновременное замещение одним лицом должности федеральной государственной службы и государственной должности субъекта РФ — на предмет его правомерности и возможности возникновения негативных системных последствий. Высказываются предложения по внесению изменений в действующее законодательство по рассматриваемому вопросу.
Ключевые слова: государственная служба, государственная должность, должность государственной службы, государственный служащий, статусный дуализм, служебный статус, Республика Татарстан.
Республика в составе РФ как особая форма субъекта федерации имеет определенные особенности, в том числе в правовом регулировании государственной службы на ее территории.
Учитывая особую конституционно-правовую природу республики в составе РФ, федеральный центр прибегает к нетипичным способам решения вопросов, связанных с ее самостоятельным статусом, соблюдая баланс между организационным единством системы федеральных органов исполнительной власти и конституционно гарантированным правом субъекта РФ иметь собственную и полноценную систему органов государственной власти.
Часть 6 ст. 1 ФЗ № 184 [1] предоставляет федерации и её субъектам право делегировать друг другу по взаимному соглашению отдельные государственные полномочия, если это не противоречит нормам федерального законодательства. Так в 2011 г. между МЧС России и Кабинетом Министров (Правительством) Республики Татарстан (далее — Кабмин РТ) было заключено соглашение о взаимной передаче осуществления части своих полномочий в сфере гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций (далее — Соглашение), которым было обозначено, что начальник Главного управления МЧС России по РТ (далее — ГУ МЧС России по РТ) по должности является Министром по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям РТ (далее — Министр ГО и ЧС РТ) и входит в состав Кабмина РТ [2,3,12].
В системе органов исполнительной власти РТ [4] предусмотрен такой орган отраслевого управления как Министерство по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям РТ (далее — Министерство ГО и ЧС РТ), руководитель которого (Министр ГО и ЧС РТ) назначается на должность и освобождается от должности «в установленном законодательством порядке» [5]. На основании п. 14 Положения о территориальном органе МЧС России [6] начальник ГУ МЧС России по РТ осуществляет непосредственное руководство деятельностью ГУ МЧС России по РТ. Следовательно, лицо, замещающее должность начальника ГУ МЧС России по РТ, по должности являющееся Министром ГО и ЧС РТ, одновременно возглавляет два совершенно разных по статусу и уровню органа: территориальный орган федерального органа исполнительной власти и орган исполнительной власти субъекта РФ.
Согласно указу Президента РТ от 30.06.10 г. № 415 [7] должность министра РТ относится к категории государственных должностей РТ. Особенность должности Министра ГО и ЧС РТ заключается в том, что он входит в Кабмин РТ на основании Соглашения, в то время, когда для включения в состав Кабмина РТ иных министров РТ предусмотрен более упрощенный порядок — издание соответствующего указа Президента РТ. Процедура освобождения Министра ГО и ЧС РТ от должности и степень участия Президента РТ в ней не отличаются прозрачностью, т. к. абстрактность формулировки «в установленном законодательством порядке» не дает однозначного ответа и заставляет правоприменителя обращаться к самым различным уголкам обширного российского законодательства.
Интеграция должности начальника ГУ МЧС России по РТ (должности федеральной государственной службы) и должности Министра ГО и ЧС РТ (государственной должности субъекта РФ) в одном лице предопределяет не только появление неясности статуса служащего, занимающего «гибридную» должность начальника ГУ МЧС России по РТ — Министра ГО и ЧС РТ, но и способствует сращиванию системы федеральных органов исполнительной власти с системой органов исполнительной власти РТ, что не рассматривается допустимым в федеративном правовом государстве. В соответствии с Соглашением материальное и социальное обеспечение лица, занимающего данную должность, производится исходя из статуса федерального государственного служащего, а регламентация его служебного положения осуществляется на основании норм федерального законодательства. Исходя из приведенного, это должностное лицо практически полностью относимо к категории федеральных государственных служащих даже в условиях одновременного профессионального осуществления им функций Министра ГО и ЧС РТ по остаточному принципу — на общественных началах.
Пункт 1.6 Положения о Министерстве ГО и ЧС РТ [5, п. 1.6] определяет, что Министерство ГО и ЧС РТ осуществляет свои функции во взаимодействии с ГУ МЧС России по РТ и иными органами и организациями, подчеркивая организационное неединство данных ведомств, несмотря на то, что их возглавляет одно и то же лицо. Совмещение функций руководителя двух разных органов в одном лице ставит под сомнение самостоятельность и независимость руководимого им республиканского органа (Министерства ГО и ЧС РТ) от федерального органа исполнительной власти (МЧС России) и чревато фактической потерей контроля над деятельностью республиканского министерства со стороны Кабмина РТ и Президента РТ ввиду особенностей правового положения начальника ГУ МЧС России по РТ как руководителя территориального органа МЧС России. Показателен и тот момент, что на начальника ГУ МЧС России по РТ — Министра ГО и ЧС РТ возлагается обязанность содействовать (курсив наш — А.С.) Премьер-министру РТ в осуществлении его полномочий по руководству гражданской обороной на территории РТ, мерами по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и эпидемиями, ликвидацией их последствий, а также координации деятельности органов государственной власти, организаций и должностных лиц в указанных сферах [5, п. 5.3].
Тем временем положениями ФЗ № 58 [8], определяющего правовые и организационные основы системы государственной службы в РФ, не предусмотрен прямой запрет на замещение одним лицом двух разносистемных должностей, однако это еще не говорит о его полном отсутствии. Пункты 9–10 [9] Положения о федеральной противопожарной службе государственной противопожарной службы (ФПС ГПС) предусматривают регулирование порядка прохождения службы в ФПС ГПС МЧС России нормами, содержащимися в ФЗ № 342 [10]. Из этого следует, что лицо, имеющее специальное звание и замещающее должность руководителя территориального органа МЧС России по субъекту РФ, попадает под действие норм ч. 2 ст. 14 ФЗ № 342, предписывающих распространение на него ограничений и запретов, установленных ст.ст. 17, 18 и 20 ФЗ № 79 [11]. Подп. «а» п. 2 ч. 1 ст. 17 ФЗ № 79, в свою очередь, устанавливает запрет замещать государственному служащему должность государственной службы в случае его избрания или назначения на государственную должность.
В конечном итоге, нормы заключенного Соглашения, установившие практику одновременного замещения государственной должности субъекта РФ федеральным государственным служащим, возглавляющим территориальный орган федерального органа исполнительной власти, невольно вступают в противоречие с нормами федерального законодательства и приводят к несоблюдению равновесия между установленными ч. 1 ст. 1 ФЗ № 184 принципами единства системы государственной власти и самостоятельности осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий.
Гарантируя недопущение вмешательства федерального органа исполнительной власти в деятельность органа исполнительной власти субъекта РФ и соблюдение вышеупомянутых принципов функционирования органов публичной власти, федеральному законодателю надлежит установить прямой запрет на подобное одновременное замещение одним лицом государственной должности субъекта РФ и должности федеральной государственной службы посредством внесения соответствующих изменений в рамочный ФЗ № 58, восполнив тем самым имеющийся пробел. Необходимо также принять меры по признанию заключенного Соглашения утратившим силу и внесению соответствующих изменений в связанные с ним нормативные правовые акты в целях предотвращения и дальнейшего исключения практической возможности одновременного совмещения одним лицом двух должностных статусов и недопущения наращивания этого негативного опыта.
Литература:
- Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
- Об утверждении Соглашения между МЧС России и Правительством Республики Татарстан о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов защиты населения и территории Республики Татарстан от чрезвычайных ситуаций…: распор. Правительства РФ от 11.03.2011 г. № 390-р // СПС «Консультант Плюс».
- О мерах по совершенствованию системы государственного управления Республики Татарстан в области гражданской обороны, организации тушения пожаров, предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и ликвидации их последствий: пост. Кабинета Министров Респ. Татарстан от 30.12.2004 г. № 614 // СПС «Консультант Плюс».
- О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан»: указ Президента Респ. Татарстан от 22.04.2010 г. № УП-254 // СПС «Консультант Плюс».
- Положение о Министерстве по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Республики Татарстан: пост. Кабинета Министров Респ. Татарстан от 30.12. 2004 г. № 614 // СПС «Консультант Плюс».
- Положение о территориальном органе МЧС России: приказ МЧС России от 6.08.2004 г. № 372 // СПС «Консультант Плюс».
- О Сводном перечне государственных должностей Республики Татарстан: указ Президента Респ. Татарстан от 30.06.2010 г. № УП-415 // СПС «Консультант Плюс».
- О системе государственной службы Российской Федерации: федер. закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
- О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы: пост. Правительства РФ от 20 июня 2005 г. № 385 // СПС «Консультант Плюс».
- О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 30 нояб. 2011 г. № 342-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
- О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СПС «Консультант Плюс».
- О перечне должностных лиц, входящих в состав Кабинета Министров Республики Татарстан — Правительства Республики Татарстан: указ Президента Респ. Татарстан от 22 апр. 2010 г. № УП-255 // СПС «Консультант Плюс».
