Особой специфической областью человеческой деятельности является трудовая деятельность работников, занятых в органах местного самоуправления. По своей сути это труд управленческий, направленный на решение задач, которые поставлены перед конкретным органом управления и документально закреплены законодательным или нормативно-правовым актом.
Для реализации этих задач требуется целенаправленная работа сотрудников аппарата соответствующего органа управления, организованная таким образом, чтобы каждый работник (руководитель структурного подразделения, специалист) вносил свой вклад в их решение в соответствии с его ролью и статусом. При этом основным результатом труда работников является управленческое решение, принятое, как правило, в виде определенного документа [11].
Степень причастности различных категорий работников органов местного самоуправления к разработке, принятию и реализации решений зависит от тех конкретных действий, которые они выполняют в процессе управления. Исходя из содержания и характера выполняемых функций, выделяют следующие категории служащих: руководители, специалисты и другие служащие (исполнители), которые представлены в Таблице 1.
Таблица 1
Сущность трудовой деятельности отдельных категорий служащих
|
Категория служащих |
Сущность трудовой деятельности |
|
Руководители |
Труд является административно-управленческим и представляет собой комплекс систематических и целенаправленных действий по организации и координации деятельности подчиненных ему сотрудников. Функций следующие: служебно-коммуникационные, распорядительные, координационные, контрольно-оценочные и др. |
|
Специалисты |
Труд связан с выполнением работ аналитического и конструктивного характера, требует предоставления широких возможности для творчества как при постановке целей и задач, так и при определении путей и методов их осуществления |
|
Исполнители |
Труд состоит из относительно несложных, стереотипных, постоянно повторяющихся операций по информационному обеспечению управления. К ним относятся документационные, первично-счетные и учетные, коммуникационно-технические, вычислительные и формально-логические. |
Существующие различия в содержании труда муниципальных служащих требуют различного подхода при регламентации трудовой деятельности каждой из категорий этих работников. Регламентация – это средство организации управленческих процессов, при помощи которого орган местного самоуправления и его подразделения функционируют как система, ориентированная на определенные результаты в сфере разработки и осуществления муниципальной политики. Принцип регламентации означает установление и строгое соблюдение определенных правил, положений, указаний, инструкций, нормативов, в соответствии с которыми осуществляется деятельность персонала в органах управления.
Необходимо отметить, что большая часть персонала органов местного самоуправления относится к категории муниципальных служащих и, следовательно, регламентации их деятельности необходимо уделять огромное значение. Представляется целесообразным уточнить понятие муниципальный служащий в рамках поставленной проблемы [14].
В соответствии со статьей 7 федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета [7]. Лица исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.
Муниципальная служба ‑ это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной [5].
Можно выделить следующие основные черты, присущие муниципальной службе независимо от субъекта РФ [4]:
1. Муниципальная служба ‑ профессиональная деятельность, право на которую у гражданина возникает в соответствии с квалификацией, указанной в документе о начальном, среднем или высшем профессиональном образовании. Гражданину, претендующему на должность муниципального служащего, необходимо иметь уровень профессионального образования, соответствующий квалификационным требованиям к определенной муниципальной должности. Для этого ему необходимо иметь документы, подтверждающие его квалификацию. Это могут быть дипломы об образовании, дипломы о профессиональной переподготовке, удостоверения или свидетельства о повышении квалификации.
2. Муниципальная служба ‑ деятельность на постоянной основе. Это означает, что в отношениях между органом местного самоуправления и служащим лежит трудовой договор. Вводя формулировку «постоянная основа», законодатели стремились подчеркнуть, что это не деятельность по выполнению какой-то одной обязанности, исполнение которой прекращает отношения между органом местного самоуправления и гражданином. Вместе с тем «постоянная основа» не должна пониматься только как работа «на всю жизнь», бессрочно. Профессиональная деятельность на постоянной основе предполагает оплату. Соответственно, муниципальная служба ‑ это оплачиваемая деятельность. Денежное содержание муниципальным служащим выплачивается за счет средств местного бюджета.
3. Сущность муниципальной службы заключается в обеспечении реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
4. В основе муниципальной службы лежит принцип замещения муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальные должности подразделяются следующим образом: 1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов; 2) должности, замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов; 3) муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора [12].
5. Муниципальная служба ‑ это деятельность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставами муниципальных образований, финансируемых из средств местного бюджета и наделенных полномочиями по решению вопросов местного значения.
Исходя из содержания статьи 6 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно выделить следующие сферы (см. Таблицу 2), в которых муниципальная служба обязана обеспечивать решение вопросов местного значения.
Таблица 2
Основные сферы деятельности муниципальной службы [8]
|
Деятельность, связанная с вопросами местного самоуправления |
Содержание деятельности |
|
Правотворчество |
принятие и изменение уставов муниципальных образований |
|
Собственность |
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью |
|
Финансы |
формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения |
|
Развитие |
комплексное социально-экономическое развитие |
|
Жилищный и нежилой фонд |
содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений |
|
Образование |
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования |
|
Здравоохранение |
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения и т.д. |
Данные полномочия определяют основные направления деятельности муниципальной службы, то есть формируют её функции. Необходимо выделить следующие основные функции муниципальной службы, представленные в Таблице 3.
Таблица 3
Основные функции управления муниципальных служащих [9]
|
Наименование функции |
Сущность функции |
|
Функция планирования |
разработка программ, планов деятельности муниципальной службы по решению стоящих перед местным самоуправлением задач, формулирование условий, необходимых для решения того или иного вопроса, установление последовательности создания или обеспечения этих условий, определение порядка, а также сроков выполнения конкретных действий, указание на то, какими должны быть результаты деятельности |
|
Функция регулирования |
заключается в упорядочении общественных отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, в налаживании связей между субъектами этих отношений, приведении системы управления делами муниципального образования в такое состояние, которое обеспечивает эффективную работу всех элементов местного самоуправления. |
|
Функция контроля |
представляет собой проверку качества, полноты и своевременности выполнения субъектами правовых отношений поставленных перед ними задач и целей. |
|
Распорядительные функции |
выражаются в даче конкретных указаний исполнителям — выполнить работы, совершить действия в определенном порядке и в определенный срок, проявляются и в непосредственных действиях муниципальных служащих. |
|
Функция координации |
представляет собой установление взаимосвязей между органами местного самоуправления и различными внешними и внутренними субъектами. Взаимосвязи необходимы для слаженной и четкой деятельности различных субъектов правовых отношений по решению конкретных задач. |
|
Функция учета и информационного обеспечения |
учет представляет собой регулярный сбор сведений, информации (информация о результатах деятельности органов местного самоуправления, о движении финансовых и материальных ресурсов муниципальной службы, об объектах муниципальной собственности и т.д.). Информационное обеспечение — это обеспечение органов местного самоуправления, должностных лиц, муниципальных служащих, населения необходимой информацией. |
Основные черты муниципальной службы позволяют определить её как профессиональную деятельность по обеспечению реализации полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемую на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными, в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставами муниципальных образований, финансируемых из средств местного бюджета и наделенных полномочиями по решению вопросов местного значения [2].
Муниципальная должность муниципальной службы ‑ это должность, замещаемая путем заключения трудового договора в органе местного самоуправления, образуемом в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа и ответственностью за исполнение этих обязанностей и устанавливаемая в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ [7].
Категории муниципальных должностей и сущностное наполнение этих категорий можно сгруппировать в следующую таблицу (См. Таблицу 4).
Таблица 4
Категории муниципальных должностей [1]
|
Вид категории муниципальных должностей |
Сущность категории муниципальных должностей |
|
Категория «А» |
муниципальные должности, устанавливаемые уставом муниципального образования для непосредственного исполнения полномочий органов местного самоуправления |
|
Категория «Б» |
муниципальные должности муниципальной службы, учреждаемые в установленном уставом муниципального образования порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности категории «А» |
|
Категория «В» |
муниципальные должности муниципальной службы, учреждаемые органами местного самоуправления для обеспечения и исполнения их полномочий |
Муниципальные должности муниципальной службы также подразделяются на группы. Согласно федеральному законодательству и законодательству субъектов федерации муниципальные должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы: 1-я группа – младшие должности; 2-я группа – старшие должности; 3-я группа – ведущие должности; 4-я группа – главные должности и 5-я группа – высшие должности [7]. К какой группе и категории относится та или иная муниципальная должность, определяет реестр муниципальных должностей муниципальной службы конкретного субъекта Российской Федерации.
В зависимости от особенностей муниципальной должности муниципальной службы и полномочий соответствующих органов местного самоуправления устанавливаются основные профессиональные и квалификационные требования к муниципальным служащим.
Основными профессиональными качествами служащего являются: верность Конституции РФ, профессионализм и компетентность, нравственность. Среди этих качеств наименее ясны в современных условиях понятия «профессионализм» и «компетентность». Соотношение понятий «профессионализм» и «компетентность» выступает как соотношение содержания и качественных характеристик профессиональной деятельности [5].
Профессионализм отражает высокую степень овладения профессиональными знаниями, умениями и навыками. Профессионализм муниципальных служащих подразумевает под собой знание общей характеристики определенной сферы, в управлении которой он участвует, особенностей этой сферы, ее специальных функций и задач. Профессионализм так же проявляется в анализе проблем, постановке стратегических и тактических задач, в практической деятельности по реализации управленческих решений.
Признаком профессионализма муниципальной службы является высокая социальная эффективность ее деятельности, основанной на научной модели организации, достаточной правовой и финансовой базе и профессионализме муниципальных служащих [6].
Практической реализаций профессиональных способностей и деловых качеств работника органов местного самоуправления является компетентность. Необходимо уточнить, что компетентность происходит от юридического понятия «компетенция» ‑ круг полномочий органа или должностного лица, определяющих его место в общей системе органов местного самоуправления [10]. Исходя из этого, компетентность обозначает соответствие лица, занимающего определенную должность, предоставленным ему полномочиям, поставленным перед ним задачами, возложенным на него обязанностям.
Таким образом, профессионализм и компетентность муниципального служащего предполагает в их деятельности:
а) наличие необходимого образования;
б) наличие необходимого стажа и опыта;
в) практическое знание служащим своего дела;
г) знание структуры управления муниципальной службой, схем служебных взаимоотношений;
д) регулярное и качественное выполнение функций служащим, последовательное решение поставленных перед ним задач;
е) постоянное совершенствование профессионализма служащего (повышение квалификации, получение дополнительного образования и пр.).
Выявленные признаки компетентности и профессионализма обуславливают существующие квалификационные требования для работников органов местного самоуправления, устанавливаемые к соответствующей должности муниципальной службы. Квалификационные требования прописывают соответствие подготовки работника функциям и полномочиям, установленным по данной муниципальной должности согласно должностным инструкциям. К базовым критериям квалификационных требований относятся: уровень профессионального образования; стаж и опыт работы по специальности; уровень знания Конституции РФ, действующего законодательства Российской Федерации и законодательства субъекта РФ, устава муниципального образования и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей [15].
Существующие квалификационные требования, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей муниципального служащего, устанавливаются законодательством субъекта Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Анализ законодательства субъектов РФ позволяет выявить два основных способа изложения квалификационных требований к муниципальным служащим, замещающим различные муниципальные должности, исходя из классификации должностей муниципальной службы [13]:
- с разделением критериев на требования к стажу и образованию, где требования и к уровню образования, и к стажу по каждой категории и группе должностей разделены по критериям;
- комплексный, если требования, обозначенные выше, излагаются в общем.
При выполнении должностных обязанностей муниципальные служащие должны руководствоваться должностными инструкциями и интересами местного сообщества [3]. Чтобы избежать возможностей для создания какой-либо личной заинтересованности в принятии того или иного решения, действующим Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года установлены ограничения, обусловленные статусом муниципального служащего.
В частности муниципальному служащему запрещено [7]:
- заниматься другой оплачиваемой, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью;
- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
- состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организации муниципального служащего;
- образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов;
- быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного органа субъекта РФ, депутатом представительного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления.
Таким образом, труд муниципальных служащих, являясь специфической областью человеческой деятельности, направлен на обеспечение поддержки конституционного строя, соблюдение Конституции РФ, реализацию норм правовых актов различных уровней, а также функций местного самоуправления в области: а) образования; б) культуры; в) здравоохранения; г) социальной защиты населения; д) экономики; е) экологии; ж) охраны общественного порядка и т.д. и полномочия муниципальных органов в указанных областях.
Литература
1. Автономов А. МСУ – система многоуровневая / А. Автономов // Стратегия России. – 2004. – № 12. – C. 24.
2. Александров А.О. Местное самоуправление в российских регионах в свете нового федерального законодательства / А.О. Александров // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. – М. – 2004. – C. 227.
3. Аюрова И. Реформирование местного самоуправления: проблемы и поиски их решения / И. Аюрова // Россия и мир: институциональные и структурные проблемы экономического развития: Сб. науч. тр. – М. – 2004. – Вып. 1. – C. 207.
4. Бухвальд Е. Местное самоуправление: этап обновления и укрепления / Е. Бухвальд // Экономист. – 2004. – № 4. – C. 67.
5. Васильев А.А. Муниципальное управление: понятия, термины, библиография / А.А. Васильев. – Изд. 2-е, исп. и доп. – Н.Новгород: Гладкова О.В. – 2006. – С. 123.
6. Вильямский B.C., Дедяев В.М. Муниципальные образования России в условиях рыночной экономики / В.С. Вильмский, В.М. Дедяев. – Ростов-н/Д: Молот. – 1996. – С. 45.
7. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон № 25-ФЗ от 2 мар. 2007 г. // Российская газета № 4310 – 2007. – 7 марта.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон № 131-ФЗ от 6 окт. 2003 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 40. – С. 9524-5973.
9. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход [Текст] / А.И. Радченко. – М: МарТ. – 2007. – С. 398.
10. Старилов Ю.Н. Служебное право / Ю.Н. Старилов. – М.: Бек. – 2000. – С. 224.
11. Трофимова И.Н. Деятельность органов местного самоуправления в условиях рыночной реформы в Российской Федерации / И.Н. Трофимова // Проблемы политологии / РАН. Институт сравнительной политологии. – М. – 2004. – Вып. 5. – C. 68.
12. Трофимова И.Н. Некоторые аспекты развития местного самоуправления в условиях регионализации Российской Федерации / И.Н. Трофимова // Государственная власть и местное самоуправление: практическое и информационное издание. – М.: Юрист. – 2006. – №5. – С. 29.
13. Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации / С.Ю. Фабричный. – М.: Дело – 2001. – С. 174.
14. Фабричный С.Ю. Перспективы правового регулирования института муниципальной службы / С.Ю. Фабричный // Конституционное и муниципальное право. – 2005. – № 1. – C. 44.
15. Шугрина Е. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами / Е. Шугрина // Конституционное и муниципальное право. – М.: Юрист. – 2007. – № 6. – С. 51.
