В статье рассматриваются права коренных малочисленных народов РФ на природопользование. Цель работы — проанализировать сложившуюся практику и выявить основные проблемы, которые возникают у КМНС при реализации своих прав на природопользование. В ходе исследования были использованы как общенаучные, так и частно-научные методы научного познания. Авторы приходят к выводу, что законодательство РФ, касающееся прав КМНС на природопользование, требует изменений и дополнений, а также необходимо более эффективно контролировать реализацию данного законодательства.
Ключевые слова: коренные малочисленные народы, землепользование, водопользование, недропользование, лесопользование, пользование животным миром.
В РФ уже более 20 лет формируется законодательство о коренных малочисленных народах Севера (Далее — КМНС). Данное законодательство представляет собой официальное признание государством особого правового статуса данных народов. Оно способствует лучшей адаптации данных этносов к современности, а также обеспечивает сохранение их самобытной культуры.
Права КМНС на природопользование имеет значительное отличие от прав на природопользование других граждан РФ. Чтобы разобраться в особенностях прав КМНС на природопользование мы проведем анализ нормативно-правовых актов РФ, закрепляющих права КМНС на природопользование, постараемся выявить проблемы в регулировании данных правоотношений, а также проведем анализ практики.
Право природопользования — это институт экологического права, который представляет собой систему норм, регулирующих использование природных ресурсов, совокупность прав и обязанностей, возникающих в связи с использованием природных ресурсов. Речь идет о праве по использованию природных объектов и ресурсов для определенных целей, что относится в основном к праву природоресурсному. [7]
В зависимости от вида используемого природного объекта в науке экологического права выделяют:
- право землепользования,
- право водопользования,
- право недропользования,
- право лесопользования,
- право пользования животным миром,
- право пользования атмосферным воздухом.
- Право землепользования.
Законодательство Российской Федерации достаточно подробно регулирует права КМНС на землепользование. В части 3 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (далее — ЗК РФ) говорится, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности КМНС Российской Федерации и этнических общностей может быть установлен особый правовой режим использования земель. Подобный режим устанавливают Федеральный закон от 30.04.1999 N 82-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (Далее — ФЗ № 82 от 30.04.1999), а также Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (Далее — ФЗ № 49 от 07.05.2001).
Данные Федеральные законы закрепляют ряд прав КМНС, которые включают в себя возможность пользоваться землями различных категорий в местах традиционного проживания, права на участие в формировании и деятельности советов представителей малочисленных народов, права на участие в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации об охране окружающей среды и другие. Также в ФЗ № 49 от 07.05.2001 обозначается правовой режим территорий традиционного природопользования, порядок изъятия данных земельных участков.
В судебной практике существует серия дел, направленная на защиту права КМНС на исконную среду обитания путем образования особо охраняемых территорий традиционного природопользования КМНС. Данная практика позволяла малочисленным народам защитить свои права на землю, однако в настоящее время реализация данного механизма затруднена. [8]
- Право водопользования.
В законодательстве РФ предусмотрен механизм защиты прав КМНС путем установления особого порядка использования водных объектов, расположенных в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности КМНС. Данный порядок устанавливается органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с частью 1 статьи 54 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 28.11.2015) (Далее — ВК РФ). Также, в части 2 данной статьи установлено право КМНС на использование водных объектов для традиционного природопользования. Так, согласно п. 6 ч. 2 ст. 11 ВК РФ им не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Согласно статье 333.2 Налогового кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 28.11.2015) (Далее — НК РФ) коренные малочисленные народы не облагаются налогами за водопользование для собственных нужд.
Однако на сегодняшний день имеется ряд проблем, которые препятствуют реализации прав КМНС на водопользование. К примеру, в судебной практике известен случай, когда был нарушен порядок утверждения Перечня рыбопромысловых участков на территории Камчатского края. В данной ситуации перечень был утвержден без учета мнения Ассоциации КМНС Камчатского края. (Определение Верховного Суда РФ от 28.10.2009 № 60-Г09–4)
Одной из основных проблем на данный момент является проблема браконьерства, из-за случаев создания общин, которые, на самом деле, являлись организованным рыбным бизнесом. [3]
- Право недропользования.
В своем послании генеральный секретарь ООН Пан Ги Муна говорил: «Мы должны обеспечить участие коренных народов — женщин и мужчин — в процессе принятия решений на всех уровнях, включая обсуждение вопроса об активизации деятельности, направленной на скорейшее осуществление целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, и разработку повестки дня в области развития на период после 2015 года». [4]
Если проанализировать доли стран в общемировой добыче нефти, то Россия добывает 518 млн.т, а это составляет 13,7 % от общего числа. В том числе в ХМАО и ЮГРЕ добывается 259,9 млн.т — 6,9 % по России. На данных территориях сосредоточены огромные ресурсы России.
Также алмазы в основном добываются в Анабарском, Булунском, Жиганском и Мирнинском районах. Несколько лет назад алмазы обнаружены в Нюрбинском районе, каменный уголь добывается в Южной Якутии, золото — в Алдане и Оймяконе, олово — в Усть‑Яне.
В настоящее время промышленное освоение территорий народов Севера на наш взгляд ведется бессистемно, также отсутствует общий взгляд на строительство промышленных объектов на данных территориях. Данный факт беспокоит и приводит к росту социальной напряженности местного населения. КМНС настаивают на проведении экологических экспертиз, что соответствует обеспечению свободного и осознанного согласия, закрепленной в Декларации прав коренных народов мира принятой ООН, по поводу промышленной деятельности. [1]
Также требует срочного решения ситуация с оленьими пастбищами, поскольку компании, оформляя лицензии на свою деятельность не учитывают, что на данных землях могут кочевать оленеводы. Промышленники зачастую не обращают внимания на особенности образа жизни КМНС. Существует мнение, что коренные народы специально препятствуют промышленному освоению, но в свою очередь пользуются благами данных земель. Аборигенов волнует факт нерационального использования ресурсов, а также бытовое загрязнение, промышленные отходы, которые выбрасываются в тундры и леса.
1 сентября 2015 года состоялось совещание в Оленьке по вопросам социально-экономического сотрудничества между компаниями-недропользователями и муниципальным районом «Оленёкский эвенкийский национальный район». Совещание прошло под председательством первого зампреда Павла Маринычева в рамках выездного заседания Правительства РС(Я). Суть данного совещания заключалась в требовании Правительства Якутии неукоснительного соблюдения закона об этнологической экспертизе, которую должны проводить недропользователи. [5]
- Право лесопользования.
Обращаясь к законодательству РФ, мы невольно можем заметить тенденцию ухудшения положения КМНС.
Лесной Кодекс принятый 8 ноября 2006 года Государственной Думой РФ поверхностно затрагивает права такой категории населения, как КМНС, которые находятся в подвешенном состоянии. Последние изменения, внесенные в него 1 марта 2015 года аналогичным образом, не улучшили положения КМНС. Если обратить внимание на содержание ст. 71 «Порядок предоставления гражданам, юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности», ст. 72 «Договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности», ст. 74 «Заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности», ст. 75 «Договор купли-продажи лесных насаждений» ЛК РФ, то можно заметить, что данные статьи закрепляют право на передачу в собственность граждан и юридических лиц, в том числе и иностранных, исконных земель КМНС — территорий традиционного природопользования данной категории населения. Жизнь коренных народов напрямую имеет зависимость от лесопользования. Сенокошение, размещение ульев и пасек, сбор мха, пастьба скота, в том числе оленей, заготовка древесины может осуществляться только по письменному соглашению с собственником или владельцем участка земли. Данные лица в соответствии с законодательством имеют право запрещать нахождение в лесу КМНС.
Изучая законодательство о гарантиях прав КМНС, можно обратить внимание на тот факт, что государство снимает с себя всякую ответственность за судьбу данных народов. Так, с 1 января 2005 года ст. 4 ФЗ от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», которая возлагала на органы власти обязанность по защите прав коренных народов на их образ жизни и предоставляла право организациям и гражданам оказывать содействие в реализации их прав утратила силу. Данный закон не включает в себя обязанность федеральной, региональной, местной власти по обеспечению и защите прав КМНС и защите территорий, на которых они проживают. [6]
В Лесном Кодексе РФ есть два небольших упоминания КМНС, связанных с лесопользованием.
Согласно части 2 статьи 30 ЛК РФ КМНС имеют право бесплатно осуществлять заготовку древесины для собственных нужд исходя из нормативов. Часть 5 данной статьи устанавливает, что Порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.
Исходя из смысла статьи, можно сделать вывод, что КМНС могут осуществлять заготовку древесины бесплатно, но по нормативам, установленным федеральным органом исполнительной власти.
В соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». В местах проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к КМНС, при использовании лесов обеспечиваются защита среды обитания этих народов и их традиционный образ жизни.
В настоящее время есть вопросы, на которые законодательство не дает конкретного ответа: Кто может использовать леса в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности КМНС? Принадлежат ли эти земли КМНС? Существенным образом стоит доработать № 82-ФЗ, так как данный закон носит общий характер и не регулирует лесные отношения.
- Право пользования животным миром.
Охота на протяжении всего существования КМНС являлась одним из основных направлений деятельности традиционного хозяйства. Данный вид деятельности является частью их культуры и духовного взаимоотношения с духовным миром животных. Бережное и рациональное использование природных ресурсов, передача своих знаний из поколения в поколение создавало особую культуру данных народов. Для КМНС охота — это не просто отрасль хозяйствования, это их образ жизни, который складывался историей.
Политика, направленная на систему охотохозяйствования КМНС, отсутствие прямо определенной государственной защиты, а также минимальных гарантий в данной сфере приводит к негативному влиянию на жизнеобеспечение целых народов, которые зависят от традиционного хозяйствования. Это приводит к тому, что охотники находятся в очень трудном положении. Народам, занимающимся охотой, предлагают чрезвычайно низкие цены на объекты животного мира и также определяют объёмы их добычи. Еще одной проблемой является доступ для браконьерских групп не только ко всем объектам животного мира, но и к очень редким и исчезающим видам. Мы можем наблюдать редкое сокращение численности животных, исчезает гуманное охотопользование и постепенно изменяется традиционное мышление.
Промысловая охота внесена в перечень видов традиционной хозяйственной деятельности КМНС РФ, утверждённый распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 г № 631-р.
Затрагивая законодательную базу по природопользованию, считаю нужным отметить, что Ассоциация КМНС, Сибири, Дальнего Востока РФ уже много лет выступает за необходимость учета специфики ведения традиционной хозяйственной деятельности КМНС.
Необходимо обратить внимание на ст. 19 Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В пункте 2 данной статьи говориться, что охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности осуществляется свободно (без каких-либо разрешений) в объеме добычи охотничьих ресурсов, необходимом для удовлетворения личного потребления.
Также в статье 333.2. НК РФ говориться, что не признаются объектами обложения объекты животного мира и объекты водных биологических ресурсов, пользование которыми осуществляется для удовлетворения личных нужд представителями КМНС, Российской Федерации.
Термины «для удовлетворения личного потребления» и «для удовлетворения личных нужд» при определении лимитов добычи объектов животного мира создают предпосылки для произвольного и свободного толкования данных терминов. А также данная несостыковка и неопределенность механизма данного, права в законодательной базе приводит к злоупотреблению правом и к необоснованному ущемлению прав народов севера и этнических общностей.
Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2010 года № 490 «О ставках платы за единицу площади охотничьего угодья при заключении охотохозяйственных соглашений без проведения аукциона на право заключения охотохозяйственных соглашений» были утверждены ставки, по которым рассчитывается единовременная плата за заключение охотохозяйственные соглашения, которую будут вносить юридические лица и ИП, в случае, если они воспользуются правом на заключение соглашения.
В соответствии с данными ставками, КМНС у которых право досрочного пользования объектами животного мира возникло ранее (по долгосрочной лицензии), в случае, если они захотят реализовать данное право, то фактически не смогут этого сделать. (Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 3 декабря 2012 г. N ВАС-12173/12) Так как территории, которые используются для ведения хозяйствования очень обширны и охота требует значительных площадей охотничьих угодий. Так возьмем Приморский край, в пользовании общин находиться от 300 тыс. га до 1,5 млн. га, ставка за 1 га — 10 рублей, с помощью не сложных математических вычислений, мы получаем, что только за заключение соглашения общине придется заплатить от 3 до 1,5 млн. рублей. [2] И эта сумма еще не включает в себя остальных расходов по арендной плате, разрешений на охоту, различных мероприятий по охране животного мира и т. д.
Конечная сумма довольно весома и КМНС не могут осуществить данное право. По нашему мнению, данный подход не должен применяться в отношении КМНС.
На основании вышеизложенного, можно прийти к выводу, что законодательство РФ, касающееся прав КМНС на природопользование, требует изменений и дополнений, а также необходимо более эффективно контролировать реализацию данного законодательства.
Литература:
- Новикова Н. И. Коренные народы российского Севера и нефтегазовые компании: преодоление рисков // Арктика: экология и экономика № 3 (11), 2013. с. 102–111.
- Лиманзо А. Г., вице-президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера и Сибири и Дальнего Востока, председатель Союза общин малочисленных народов // Национальный охотничий журнал № 6 (39) 2011 год. с. 7.
- Бережков Д. В., вице-президент Ассоциации КМНСС и ДВ РФ // Проблемы традиционного рыболовства коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ на примере Камчатского края. 13 ноября 2010 г., Режим доступа: http://www.peoples-rights.ru/problemy-tradicionnogo-rybolovstva-korennyx-malochislennyx-narodov-severa-sibiri-i-dalnego-vostoka-rf-na-primere-kamchatskogo-kraya/ (Дата обращения: 17.12.2015).
- Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун. Глава ООН: коренные народы должны принимать участие в процессе принятия решений, касающихся их судьбы // Центр новостей ООН 9 августа 2013 года. Режим доступа: http://www.un.org/ru/sg/messages/2013/indigenousday.shtml. (Дата обращения: 17.12.2015).
- Официальный информационный интернет-портал АКМНС РС(Я) «Правительство Якутии требует от недропользователей неукоснительного соблюдения закона об этнологической экспертизе» // «Илкэн Республиканская газета коренных малочисленных народов севера республики Саха (Якутия)» 2015 год. 01 сентября 2015 года, Режим доступа: http://yakutiakmns.org/archives/3853 (Дата обращения: 17.12.2015).
- Яковлева О. А. Новый лесной кодекс — правовая база для распродажи территории России // Вестник Гражданского движения «Земля России — достояние народа» часть первая (11) 2006 г. Режим доступа: http://www.rpk.len.ru/docs/2006/nov27001.html (Дата обращения: 17.12.2015)
- Батычко В. Т. Экологическое право // Краткий конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2009.
- Транин А. А. Территории природного природопользования коренных малочисленных народов российского Крайнего Севера (проблемы и перспективы) // М., ИГП РАН, 2010.
