Библиографическое описание:

Агапов И. О. Структура и содержание лоббистского правоотношения [Текст] // Право: современные тенденции: материалы III Междунар. науч. конф. (г. Краснодар, февраль 2016 г.). — Краснодар: Новация, 2016. — С. 1-4.



 

«В подавляющем большинстве случаев, — отмечают Толстик В.А. и Трусов Н.А. — целью лоббистской деятельности является не обеспечение торжества общечеловеческих ценностей, а последовательное отстаивание узкокорпоративных (корыстных) интересов» [4, с. 552]. Это действительно так. Но едва ли это является аргументов против легализации лоббирования. Представляется, что обеспечением победы в обществе гуманистических идеалов должно заниматься государство, а не лоббистское сообщество. Как говорится, есть возможности, найдутся и желающие этими возможностями воспользоваться (особенно, если учесть нынешний уровень правового нигилизма российского социума).

Большинство исследователей определяет лоббирование как деятельность лоббистов по продвижению интересов в органах публичной власти. Данное определение может быть представлено в виде следующей схемы: Л → ОВ, где Л — лоббист, а ОВ, соответственно — орган публичной власти.

В современной юридической науке набирает популярность так называемая теория групп интересов, которая утверждает, что общество есть совокупность конкурирующих между собой за доступ к органам власти объединений индивидов и организаций. В данном контексте политика представляет собой арену межгрупповой борьбы, пространство «межфракционных» столкновений и поиска компромисса или, другими словами, место, где интересы различных групп преобразуются в единый общественный интерес, который и отражается или, по крайней мере, должен отражаться в принимаемом государственно-властном решении.

Деятельность групп в политико-правовом процессе является эмпирическим фактом. Дискуссионным является лишь вопрос о том, насколько данная активность совместима с демократическими институтами власти и управления, способствует ли она стабильности системы или является деструктивным фактором.

С точки зрения теории заинтересованных групп процесс лоббирования выглядит следующим образом: ГИ→ Л → ОВ, где ГИ — это группа интересов. Иванов П.А. определяет группу интересов как «организованную в определенной форме группу (или группы) индивидов, объединенных общей стратегической целью и задачами, созданную на определенный срок (до момента достижения или недостижения изначально поставленной цели) или на неопределенный срок (при наличии комплексной цели, которая в ближайшее время не имеет реальной перспективы решения), имеющую структуру с распределенным функционалом и иерархией, действующую с четко выраженным вектором поведения» [1, с. 15]. Отсюда лоббист — это профессиональный посредник между группой интересов и органом власти, представитель интересов данной группы.

Если заменить группу интересов подходящим по смыслу юридическим термином, то получается следующая схема: Р(К) → Л → ОВ, где Р — это работодатель (интересы которого в органе власти представляет штатный сотрудник — GR-менеджер), а К — клиент (интересы которого в органе власти представляет внешний консультант — лоббист). Иногда GR-менеджеров называют внутренними лоббистами.

Так выглядит лоббистская деятельность (субъект-объектное отношение), понимаемая как процесс активного удовлетворения субъектом своих потребностей за счет объекта, или как коммуникация, т. е. процесс передачи информации от субъекта к объекту.

Однако если понимать лоббирование как общественное отношение или взаимодействие (субъект-субъектное отношение), то схема лоббирования будет выглядеть несколько иначе: Р(К) ↔ Л ↔ ОВ. Очевидно, что в процессе продвижения интересов происходит взаимодействие как между работодателем (клиентом) и лоббистом (например, клиент определяет цели и задачи лоббистской деятельности, а лоббист — величину своего вознаграждения), так и между лоббистом и органом власти в лице его представителя (например, лоббист предлагает внести изменения в тот или иной законопроект, а должностное лицо предлагает свой вариант решения обозначенной лоббистом проблемы). Едва ли в ходе лоббистского контакта чиновник ограничивается получением информации, а лоббист ее доведением. Скорее, данный контакт представляет собой поиск вариантов взаимовыгодного сотрудничества.

Еще одним важным моментом является урегулированность лоббистского отношения нормами права, которые устанавливают для сторон определенные права, обязанности и ответственность. Таким образом, мы имеем не просто лоббистское отношение, но лоббистское правоотношение. Как справедливо отмечает Сиротоненко С.П., «в основе возникновения лоббистского правоотношения лежит норма права, которая определяет круг субъектов правоотношения, в ее гипотезе содержится указание на юридический факт, который предусматривает условия возникновения того или иного лоббистского правоотношения; содержанием нормы права, отражаемом в ее диспозиции, является совокупность субъективных прав и юридических обязанностей участников лоббистского правоотношения; в санкции нормы права содержатся благоприятные или неблагоприятные последствия на выполнение или невыполнение требований диспозиции» [3, с. 30].

Далее, поскольку отношения между работодателями и GR-менеджерами, а также между клиентами и лоббистами определенным образом оформлены юридически, то внутри лоббистского правоотношения возникает другое правоотношение (трудовое либо гражданско-правовое): (Р(К) ↔ Л) ↔ ОВ. Представляется, что (Р(К) — Л) в данном схеме можно заменить СД — субъектом давления, поскольку и работодатель (клиент), и лоббист преследуют одинаковые цели, оказывая влияние на орган власти (если не принимать в расчет желание лоббиста получить вознаграждение за труд; впрочем, GR-менеджер получает зарплату, а лоббист редко осуществляет лоббистскую деятельность за условное вознаграждение, т. е. за оплату услуг только в случае успешного завершения лоббистской компании; с другой стороны, GR-менеджер может рассчитывать на премию, а лоббист на «благодарность»). С свою очередь, ОВ целесообразно заменить СВ — субъектом власти (под которым понимается как орган власти в целом, так и его отдельные представители), поскольку мы говорим о межсубъектном взаимодействии. В итоге мы получаем следующую «изящную» схему: СД ↔ СВ.

Создается впечатление, что СД имеет численное превосходство над СВ, однако данное впечатление оказывается верным только в случае, когда давление оказывается на конкретного чиновника. Вместе с тем, даже в этом случае ничто не мешает «охваченному» чиновнику обратиться за помощью к своим коллегам или к экспертам. Однако, принимая в расчет ресурсы, которыми порой обладают организаторы лоббистских кампаний, и зачастую слабую материально-техническую и кадровую оснащенность государственных (муниципальных) структур, постоянную нехватку времени на тщательное изучение активно продавливаемого решения, личную заинтересованность чиновников в лоббируемом интересе и т.д. неравного распределения «мощностей» между СД и СВ едва ли удастся избежать. Восстановление баланса в данном случае возможно только при обеспечении прозрачности процесса принятия государственно-властных решений, когда сдающая позиции власть может быть поддержана общественностью. С другой стороны, именно общественность нередко используется лоббистами для усиления нажима на органы власти. Такая тактика даже получила специальное название — «грассрутс» (от англ. to grass — выгонять на пастбище и roots — местное население). Выход из данной ситуации видится в следующем — создание правовых условий для максимальной подконтрольности и подотчетности субъектов лоббистской деятельности. Также пристальное внимание следует уделить практике «вращающихся дверей» (англ. revolving doors) (осуществление лоббирования бывшими чиновниками) путем введения «периода остывания» (англ. cooling-off period) (периода, в течение которого бывшему чиновнику запрещается заниматься лоббированием), не говоря уже о категорическом запрете всем должностным лицам заниматься дополнительной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, творческой и научной. Особое внимание следует уделить порядку финансирования избирательных кампаний, а также созданию эффективного механизма обеспечения исполнения соответствующих правовых предписаний (создание независимого органа контроля и надзора за лоббированием).

Итак, лоббистское правоотношение — это урегулированное нормами права взаимодействие между субъектом давления и субъектом власти, направленное на согласование частного и публичного интересов и отражение достигнутого консенсуса в государственно-властном решении, приводящее к возникновению определенных прав, обязанностей и ответственности.

Логично перейти к определению этих самых субъективных прав и юридических обязанностей (содержания лоббистского правоотношения). Пожалуй, именно содержание лоббистского правоотношения в его отличии от содержания лоббистской деятельности представляет наибольшей интерес как с теоретической, так и с практической точек зрения.

По словам Зелепукина Р.В., содержание лоббистской деятельности — это «система средств (приемы, способы, действия заинтересованных лиц), методов (совокупность средств), технологий (комплекс методов)» [2, с. 18-19].

Содержание лоббистского правоотношения — это находящиеся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости и выражающие сущность лоббирования вид и мера возможного, а также вид и мера обязанного поведения субъектов.

Представляется, что лоббист должен иметь следующие права:

1)                 беспрепятственно продвигать частные интересы всеми не запрещенными законом способами;

2)                 доступа в помещения определенных органов власти;

3)                 получения интересующей его информации (не составляющей охраняемой законом тайны);

4)                 участвовать в общественных слушаниях, проводимых органом власти, выступать с предложениями о проведении таких слушаний;

5)                 передавать должностным лицам документы и материалы;

6)                 участвовать в проведении консультаций и экспертиз, выступать с предложениями об оказании таких услуг;

7)                 предварительного ознакомления с проектом документа, затрагивающего интересы его работодателя или клиента;

8)                 обжаловать действия и решения должностных лиц в судебном порядке и т.д.

В тоже время лоббистов следует обязать:

1)                 проходить процедуру регистрации;

2)                 при продвижении интересов соблюдать законодательство РФ;

3)                 соблюдать кодекс поведения (правила деловой и профессиональной этики);

4)                 подавать периодические отчеты о своей деятельности;

5)                 при обращении к должностным лицам сообщать о своем статусе, представляемых интересах (называть клиента или работодателя);

6)                 не передавать третьим лицам документы и материалы, полученные от органов власти;

7)                 не взаимодействовать с родственниками и близкими лицами должностных лиц и т.д.

За нарушение данных обязанностей должна быть установлена достаточно строгая и неотвратимая ответственность (обычно такая ответственность устанавливается в виде штрафа и/или лишения свободы), за мелкие нарушения могут быть предусмотрены меры административного воздействия типа предупреждения (уведомления о необходимости устранения выявленных недостатков), приостановления или прекращения регистрации. При этом расследования по фактам нарушений должны проводиться гласно и оперативно (орган, проводящий расследования, должен располагать достаточными силами и средствами).

Права государственных/муниципальных служащих, с которыми взаимодействуют лоббисты, обычно вытекают из занимаемой ими должности. Такие специфичные права, как право на получение от лоббиста только актуальной и правдивой информации, право на раскрытие лоббистом своего статуса и представляемых интересов, право на независимость и самостоятельность при принятии окончательного решения и т.д. связаны с обязанностями лоббиста или служебным положением чиновника. Определенный интерес представляют обязанности «охваченного» должностного лица:

1)                 взаимодействовать с лоббистом при отсутствии законных оснований для отказа;

2)                 взаимодействовать только с зарегистрированными лоббистами;

3)                 подавать периодические отчеты о контактах с лоббистами;

4)                 при участии в коллегиальном органе сообщать о своей личной заинтересованности;

5)                 не выступать посредником между лоббистом и другим должностным лицом;

6)                 избегать конфликта интересов и т.д.

Как мы видим, лоббистское правоотношение принципиально отличается от лоббистской деятельности. Лоббистскую деятельность можно осуществлять и при отсутствии закона, существование лоббистского правоотношения за пределами правового поля невозможно. Вместе с тем, ценность лоббистского правоотношения заключается в нормативном признании важности для государства и общества этого вида общественных отношений, а также их потенциальных последствий. Как любое сложное социальное явление лоббирование обладает как плюсами, так и минусами. Нивелирование отрицательных и культивирование положительных качеств лоббирования зависит от модели и жесткости правового регулирования лоббистской деятельности, от степени прозрачности процесса принятия государственно-властных решений, от правосознания и правовой культуры субъектов лоббистского правоотношения, и, в не меньшей степени, от дальновидности и политической воли руководства страны.

 

Литература:

 

  1.                Иванов П.А. Особенности функционирования групп интересов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: диссертация … кандидата политических наук. — М., 2014. — 225 с.
  2.                Зелепукин Р.В. Лоббирование в правотворчестве: вопросы теории и практики: автореферат диссертации … кандидата юридических наук. — Тамбов, 2013. — 33 с.
  3.                Сиротоненко С.П. Нормативно-правовое регулирование лоббизма (российский и зарубежный опыт): диссертация … кандидата юридических наук. — СПб, 2010. — 214 с.
  4.                Толстик В.А., Трусов Н.А. Правотворческое лоббирование как средство борьбы за содержание права // Юридическая техника. — 2012. — № 6. — С. 551-555.
Основные термины: лоббистского правоотношения, лоббистской деятельности, содержание лоббистского правоотношения, субъектом власти, органом власти, органе власти, публичной власти, орган власти, групп интересов, кандидата юридических наук. —, прозрачности процесса принятия, группу интересов, процесса принятия государственно-властных, принятия государственно-властных решений, СВ — субъектом власти, субъектом давления, внешний консультант — лоббист, субъектов лоббистского правоотношения, возникновения лоббистского правоотношения, орган публичной власти

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle