Библиографическое описание:

Агапов И. О. Юридические особенности лоббирования в России [Текст] // Право: история, теория, практика: материалы IV Междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, июль 2016 г.). — СПб.: Свое издательство, 2016. — С. 1-4.



Лоббирование представляет собой урегулированную нормами права деятельность зарегистрированных в установленном порядке лиц по продвижению интересов клиентов/работодателей в органах публичной власти и в этом смысле есть политическая закономерность развития и действия права. Причем, как продвигаемые интересы, так и методы, которые при этом применяются, должны носить законный характер. В противном случае, речь будет идти не о лоббировании, а о совершении коррупционного правонарушения.

Как справедливо отмечают Т. И. Аравина и Ю. Ю. Кузнецов, «в каждой отдельно взятой стране лоббирование имеет свои этнопсихологические и историко-культурные обличия» [5, с. 60]. Однако факторы, определяющие специфику лоббистской деятельности в конкретной стране, носят не только этнопсихологический и историко-культурный, но и государственно-правовой (юридический) характер.

Представляется, что юридическими особенностями (государственно-правовыми явлениями и процессами, определяющими специфику) лоббизма в России является следующее:

1) нарушение баланса законных интересов — как указывает Червонюк В. И., в современном обществе «право, претендуя на роль общесоциального регулятора, «по определению» объективно призвано отображать согласованный интерес» [10, с. 622], т. е. такой интерес, который сформировался в процессе диалектики интересов личности, общества и государства, представляет собой своего рода правотворческий, реже, правоприменительный консенсус либо, в случае принципиальной несовместимости, невозможности приведения интересов к общему знаменателю, публично-частный компромисс. В настоящее время в России этого не наблюдается, напротив, законы принимаются в «узких» интересах, что приводит к деформации, «перекосу» всей административной системы и, как следствие, механизма правового регулирования в сторону элитарности и корпоративности. Это, в свою очередь, ставит под сомнение правовой характер российской государственности. В своем исследовании Крамченков С. И. приходит к выводу о том, что «в России лоббизм стал проявлением не общественной, в широком смысле слова, потребности в согласовании интересов общества и власти, а в своем узком проявлении — выражении частного интереса замкнутого круга заинтересованных групп, в большей степени представляющих крупный финансовый и промышленный капитал» [7, с. 19];

2) высокий уровень правового нигилизма — лаконично выражаясь, в России некому лоббировать закон о лоббировании. В последние годы наметилась тенденция к более активному участию представителей лоббистского сообщества в данном процессе. Указанное положение можно проиллюстрировать деятельностью Российского союза промышленников и предпринимателей (7 ноября 2014 г. на базе РСПП обсуждались вопросы правового регулирования лоббирования в России), Торгово-промышленной палаты (30 июля 2015 г. ТПП организовала заседание «круглого стола» на тему: «Формирование и развитие института цивилизованного лоббизма») и Национального союза лоббистов (22 октября 2015 г. НСЛ разработана Дорожная карта становления института лоббизма до 2020 г.). Тем не менее, без поддержки власти и народа, лоббизм в России так и останется неурегулированным. Процесс легализации лоббирования сопряжен с теоретически преодолимыми трудностями, куда большую проблему представляет процесс его последующей легитимации;

3) нецивилизованный (незаконный) характер взаимодействия бизнеса и власти — институционализирующееся государственно-частное партнерство (в 2015 был принят долгожданный федеральный закон), которое корректнее называть публично-частным ввиду того, что в качестве властного субъекта партнерства может выступать не только государственный, но и муниципальный орган власти, вызывает неоднозначную реакцию общественности. Это связано, во-первых, с тем, что граждане являются безусловно-обязанной третьей стороной в заключаемом между правительством и корпорацией договоре, во-вторых, с нестабильностью российской экономики, что делает многие проекты рискованными и потенциально нерентабельными. Как следствие, бизнес отказывается от участия в таких («социально значимых») проектах, что влечет за собой применение мер государственного принуждения с целью воспитания у них чувства «социальной ответственности». Другими словами, на сегодняшний день реализация государственно-частных проектов в России осуществляется в режиме ручного управления. В этой связи Чернышева В. А. полагает, что «российским властям следует пересмотреть свой подход к лоббизму как к системе взаимоотношений между «группами интересов» и государственными властями, которая формируется, в первую очередь, властными структурами, определяющими желанный характер отношений с «группами интересов», а те, в свою очередь, только встраиваются в определенную властями систему отношений» [11, с. 11];

4) высокий уровень коррупции — исследования, проводимые международными организациями, показывают, что Российская Федерация является одной из самых коррумпированных стран мира. Так, согласно Индексу восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, CPI) в 2013 г. Россия заняла 127 место из 175 стран, в 2014 г. — 136 из 174, в 2015–119 из 167 возможных (нашими «соседями» по рейтингу являются Азербайджан, Гайана и Сьерра-Леоне) [3]. Согласно Индексу экономической свободы (Index of Economic Freedom, IEF) Российская Федерация относится к странам с преимущественно несвободной экономикой: в 2013 г. Россия заняла 139 место из 177 стран, в 2014 г. — 140 из 178, в 2015 г. — 143 из 178 возможных (в одном ряду с нами находятся Либерия, Коморские острова и Гайана). По уровню свободы от коррупции Россия в 2015 г. заняла 132 место [1]. Согласно опросу, проведенному PriceWaterhouseCoopers (PwC), в 2013–2014 гг. с коррупцией в России столкнулись 58 % респондентов по сравнению с 27 % по всему миру [2]. Это приводит, с одной стороны, к активному использованию лоббистами коррупционных каналов влияния, с другой, к отождествлению лоббизма и коррупции в массовом сознании;

5) неразвитость гражданского общества — низкая активность российских граждан и СМИ, проявляющаяся, в том числе, в отсутствии мониторинга лоббирования, наряду с отсутствием контролирующих эту деятельность государственных структур, обуславливают теневой характер отечественного лоббирования. В России на сегодняшний день не существует организаций типа OpenSecrets (США) или LobbyFacts (ЕС), которые осуществляют общественный контроль и надзор за лоббированием, выявляя потенциальные нарушения. В Германии, где лоббирование также неурегулировано, также существуют подобные организации: Lobbycontrol, Abgeordentenwatch.de, Campact и др. Поскольку никто не следит за осуществлением лоббистской деятельности в Российской Федерации, нельзя назвать ни количества лиц, занимающихся лоббированием, ни общей суммы денежных средств, которая ежегодно расходуется на продвижение частных интересов в органах публичной власти, ни крупнейших игроков лоббистского поля etc. (по оценкам специалистов, российское лоббирование не уступает американскому по силе давления, оказываемого на государственные и муниципальные органы, количеству лоббистов и величине взяток [8, с. 70]);

6) принадлежность системы права к романо-германской правовой семье — объектами лоббистской деятельности в России являются законодательные и исполнительные органы власти. Судебная власть в России не может и не должна быть объектом лоббирования, поскольку, во-первых, каждая из сторон судебного разбирательства стремится реализовать свой интерес в судебном решении, во-вторых, закон прямо запрещает оказывать воздействие на судью, что предполагает независимость и беспристрастность суда при разрешении конкретного дела.

Изданные правотворческим органом нормативные правовые акты порой предоставляют правоприменителю право вольного толкования, что зачастую приводит к принятию органом исполнительной власти подзаконных актов, которые не развивают (детализируют) положения законов, а создают новые нормы права (в данном контексте следует также упомянуть спорные практики делегирования законодательных и предоставления дискреционных полномочий). Естественно, лоббисты стремятся использовать подобные законодательные просчеты в своих целях. Приравнивание указов президента к федеральным законам (их одинаковая юридическая сила) привлекает к главе государства повышенное внимание представителей частных интересов;

7) суперпрезидентская форма правления — правовой статус и полномочия главы государства приводят к тому, что «центр активности» лоббистов находится в администрации президента и правительстве. У Президента РФ наименьший разрыв между количеством внесенных законопроектов и количеством принятых по его инициативе законов. Средняя результативность Президента РФ за 1994–2014 годы (процент принятых по инициативе президента законов) составляет 83 %. Для сравнения: у правительства результативность равняется 74 %, у депутатов Госдумы — 18 %. С 2000 по 2006 гг. из президентских законопроектов было отклонено всего 8, после 2006 г. ни один президентский законопроект не отклонялся [4]. Поэтому лоббировать парламент, не заручившись поддержкой президента или хотя бы правительства, не имеет смысла, а вот лоббировать президента, игнорируя другие элементы системы сдержек и противовесов, с позиции лоббистского сообщества не только допустимо, но и оправданно с точки зрения временных, финансовых и иных затрат;

8) федеративная форма государственного устройства — а) лоббисты действуют на трех уровнях власти: федеральном, региональном и местном; б) субординационный характер отношений между центром и периферией обуславливают повышенную активность лоббистов на общегосударственном уровне; в) особое положение республик делает их представителей более успешными в продвижении интересов. Региональные представители, их эффективность (результативность), находятся в прямой зависимости от «рейтинга» региона, его места среди других субъектов федерации (вероятно, одним из основных критериев является вклад региона в федеральный бюджет);

9) «интеллектуальное иждивенчество» — неоднократные попытки механического перенесения иностранных законов о регулировании лоббирования на российскую землю закономерно заканчивались провалом. Причины этой закономерности кроются не только в недобросовестности при изучении средств и методов правового регулирования лоббистской деятельности, используемых в США, Канаде, Великобритании, Австралии и др. странах, но также в необоснованном расширении или сужении предмета правового регулирования, определении прав и обязанностей только одной стороны лоббистского правоотношения (должностного лица), разработка сверхсложных схем регистрации и отчетности субъектов лоббирования и т. д.

Например, находящийся в настоящее время на рассмотрении в Госдуме законопроект «О порядке продвижения интересов…» [6] сужает предмет правового регулирования до внешнего экономического (коммерческого) лоббирования, т. е. работающие по трудовому договору представители организаций, основной обязанностью которых является установление и поддержание связей с органами публичной власти (GR-менеджеры), не будут подпадать под действие закона; также не будет регулироваться деятельность представителей некоммерческих организаций, региональных и местных органов власти (лоббирующих федеральные органы), «иностранных агентов» (представителей иностранных компаний и правительств) и т. д.;

10) отсутствие реальной заинтересованности государства в легализации лоббирования — подп. «а» п. 8 Национального плана противодействия коррупции на 2010–2011 гг. Минюсту России предписывалось до 1 октября 2010 г. внести в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции предложение о целесообразности формирования в России института лоббизма; подп. «а» п. 15 Национального плана противодействия коррупции на 2012–2013 гг. Минэкономразвития России поручалось совместно с Минюстом России и другими федеральными государственными органами организовать обсуждения с представителями различных социальных групп вопроса о механизме формирования в РФ института лоббизма и внести до 1 декабря 2012 г. конкретные предложения по его формированию в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. В ответ на эти указания со стороны Минюста и Минэкономразвития России никаких действий не последовало.

В целях реализации подп. «г» п. 2 Национального плана противодействия коррупции на 2014–2015 гг. Минэкономразвития России разработало законопроект [9], предполагающий внесение «лоббистских» изменений и дополнений в Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В частности, предлагается возложить на государственных гражданских и муниципальных служащих обязанность представлять сведения о своем участии во встречах с гражданами, представляющими интересы общественных объединений, индивидуальных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе иностранных, и их уполномоченных представителей. Обоснованность и целесообразность рассмотрения (использования) лоббизма в качестве средства противодействия коррупции являются сомнительными. Тем не менее, принятие данного законопроекта могло бы положить начало процессу легализации лоббирования в России, однако после проведенной в период со 2 по 8 декабря 2014 г. независимой антикоррупционной экспертизы он «канул в Лету» и до настоящего времени на рассмотрение в Госдуму не внесен.

Национальный план противодействия коррупции на 2016–2017 гг. не содержит положений относительно правового опосредования лоббистских отношений. В очередной раз мы наблюдаем за применением законодателем тактики «замалчивания» проблемы.

Названные особенности детерминируют уникальный характер российского лоббирования, который должен учитываться отечественным законодателем при разработке соответствующего законопроекта.

Сегодня мы стремимся к построению правового государства (ч. 1 ст. 1 Основного закона) и формированию гражданского общества, которое должно стать надежной основой (фундаментом) для эффективно функционирующей либеральной демократии. Без легализации лоббистской деятельности этот процесс будет являться незавершенным. Дело даже не столько в том, что лоббирование в той или иной степени присуще любому государственно-организованному обществу, сколько в естественном характере стремлений индивидов и организаций к удовлетворению своих потребностей через «выгодные» административные решения, к трансформации их законных интересов в субъективные права. Неконтролируемое продвижение интересов грозит не только дальнейшей стагнацией механизма принятия сбалансированных политико-правовых решений, но и самим основам российской государственности.

Литература:

  1. 2015 IndexofEconomicFreedom. URL: http://www.heritage.org/index/
  2. PwC’s 2014 Global Economic Crime Survey. 60 p.
  3. Transparency International. URL: http://www.transparency.org/
  4. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/sz.nsf/byKM?OpenView
  5. Аравина Т. И., Кузнецов Ю. Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной приемлемости // Социологические исследования. 2000. № 9. С. 59–63.
  6. Законопроект № 833158–6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления» // Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ %28SpravkaNew %29?OpenAgent&RN=833158–6&02
  7. Крамченков С. И. Институционализация лоббизма в современной России (социологический анализ): автореф. дис. … канд. соц. наук. М., 2012. 27 с.
  8. Лепехин В. А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования. Полис (Политические исследования). 1998. № 4. С. 57–85.
  9. Проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их представителей, коммерческих компаний, в том числе иностранных» // Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения. URL: http://regulation.gov.ru/project/16172.html?point=view_project&stage=1&stage_id=5853
  10. Червонюк В. И. Правообразование, правообразующие интересы, законодательные технологии и техника: проблема взаимосвязей в контексте современной социогуманитарной концепции права // Юридическая техника. 2012. № 6. С. 614–631.
  11. Чернышева В. А. Лоббирование интересов бизнеса в политических органах и институтах ЕС: автореф. дис. … канд. полит. наук. М., 2013. 23 с.
Основные термины (генерируются автоматически): правового регулирования, противодействия коррупции, лоббистской деятельности, плана противодействия коррупции, легализации лоббирования, Национального плана противодействия, Минэкономразвития России, публичной власти, органах публичной власти, правового регулирования лоббирования, института лоббизма, противодействию коррупции, «в России лоббизм, России института лоббизма, исполнительной власти, легализации лоббирования сопряжен, «О порядке продвижения, Российской Федерации, законных интересов, индивидуальных предпринимателей.

Обсуждение

Социальные комментарии Cackle