Юридические особенности лоббирования в России



Лоббирование представляет собой урегулированную нормами права деятельность зарегистрированных в установленном порядке лиц по продвижению интересов клиентов/работодателей в органах публичной власти и в этом смысле есть политическая закономерность развития и действия права. Причем, как продвигаемые интересы, так и методы, которые при этом применяются, должны носить законный характер. В противном случае, речь будет идти не о лоббировании, а о совершении коррупционного правонарушения.

Как справедливо отмечают Т. И. Аравина и Ю. Ю. Кузнецов, «в каждой отдельно взятой стране лоббирование имеет свои этнопсихологические и историко-культурные обличия» [5, с. 60]. Однако факторы, определяющие специфику лоббистской деятельности в конкретной стране, носят не только этнопсихологический и историко-культурный, но и государственно-правовой (юридический) характер.

Представляется, что юридическими особенностями (государственно-правовыми явлениями и процессами, определяющими специфику) лоббизма в России является следующее:

1) нарушение баланса законных интересов — как указывает Червонюк В. И., в современном обществе «право, претендуя на роль общесоциального регулятора, «по определению» объективно призвано отображать согласованный интерес» [10, с. 622], т. е. такой интерес, который сформировался в процессе диалектики интересов личности, общества и государства, представляет собой своего рода правотворческий, реже, правоприменительный консенсус либо, в случае принципиальной несовместимости, невозможности приведения интересов к общему знаменателю, публично-частный компромисс. В настоящее время в России этого не наблюдается, напротив, законы принимаются в «узких» интересах, что приводит к деформации, «перекосу» всей административной системы и, как следствие, механизма правового регулирования в сторону элитарности и корпоративности. Это, в свою очередь, ставит под сомнение правовой характер российской государственности. В своем исследовании Крамченков С. И. приходит к выводу о том, что «в России лоббизм стал проявлением не общественной, в широком смысле слова, потребности в согласовании интересов общества и власти, а в своем узком проявлении — выражении частного интереса замкнутого круга заинтересованных групп, в большей степени представляющих крупный финансовый и промышленный капитал» [7, с. 19];

2) высокий уровень правового нигилизма — лаконично выражаясь, в России некому лоббировать закон о лоббировании. В последние годы наметилась тенденция к более активному участию представителей лоббистского сообщества в данном процессе. Указанное положение можно проиллюстрировать деятельностью Российского союза промышленников и предпринимателей (7 ноября 2014 г. на базе РСПП обсуждались вопросы правового регулирования лоббирования в России), Торгово-промышленной палаты (30 июля 2015 г. ТПП организовала заседание «круглого стола» на тему: «Формирование и развитие института цивилизованного лоббизма») и Национального союза лоббистов (22 октября 2015 г. НСЛ разработана Дорожная карта становления института лоббизма до 2020 г.). Тем не менее, без поддержки власти и народа, лоббизм в России так и останется неурегулированным. Процесс легализации лоббирования сопряжен с теоретически преодолимыми трудностями, куда большую проблему представляет процесс его последующей легитимации;

3) нецивилизованный (незаконный) характер взаимодействия бизнеса и власти — институционализирующееся государственно-частное партнерство (в 2015 был принят долгожданный федеральный закон), которое корректнее называть публично-частным ввиду того, что в качестве властного субъекта партнерства может выступать не только государственный, но и муниципальный орган власти, вызывает неоднозначную реакцию общественности. Это связано, во-первых, с тем, что граждане являются безусловно-обязанной третьей стороной в заключаемом между правительством и корпорацией договоре, во-вторых, с нестабильностью российской экономики, что делает многие проекты рискованными и потенциально нерентабельными. Как следствие, бизнес отказывается от участия в таких («социально значимых») проектах, что влечет за собой применение мер государственного принуждения с целью воспитания у них чувства «социальной ответственности». Другими словами, на сегодняшний день реализация государственно-частных проектов в России осуществляется в режиме ручного управления. В этой связи Чернышева В. А. полагает, что «российским властям следует пересмотреть свой подход к лоббизму как к системе взаимоотношений между «группами интересов» и государственными властями, которая формируется, в первую очередь, властными структурами, определяющими желанный характер отношений с «группами интересов», а те, в свою очередь, только встраиваются в определенную властями систему отношений» [11, с. 11];

4) высокий уровень коррупции — исследования, проводимые международными организациями, показывают, что Российская Федерация является одной из самых коррумпированных стран мира. Так, согласно Индексу восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, CPI) в 2013 г. Россия заняла 127 место из 175 стран, в 2014 г. — 136 из 174, в 2015–119 из 167 возможных (нашими «соседями» по рейтингу являются Азербайджан, Гайана и Сьерра-Леоне) [3]. Согласно Индексу экономической свободы (Index of Economic Freedom, IEF) Российская Федерация относится к странам с преимущественно несвободной экономикой: в 2013 г. Россия заняла 139 место из 177 стран, в 2014 г. — 140 из 178, в 2015 г. — 143 из 178 возможных (в одном ряду с нами находятся Либерия, Коморские острова и Гайана). По уровню свободы от коррупции Россия в 2015 г. заняла 132 место [1]. Согласно опросу, проведенному PriceWaterhouseCoopers (PwC), в 2013–2014 гг. с коррупцией в России столкнулись 58 % респондентов по сравнению с 27 % по всему миру [2]. Это приводит, с одной стороны, к активному использованию лоббистами коррупционных каналов влияния, с другой, к отождествлению лоббизма и коррупции в массовом сознании;

5) неразвитость гражданского общества — низкая активность российских граждан и СМИ, проявляющаяся, в том числе, в отсутствии мониторинга лоббирования, наряду с отсутствием контролирующих эту деятельность государственных структур, обуславливают теневой характер отечественного лоббирования. В России на сегодняшний день не существует организаций типа OpenSecrets (США) или LobbyFacts (ЕС), которые осуществляют общественный контроль и надзор за лоббированием, выявляя потенциальные нарушения. В Германии, где лоббирование также неурегулировано, также существуют подобные организации: Lobbycontrol, Abgeordentenwatch.de, Campact и др. Поскольку никто не следит за осуществлением лоббистской деятельности в Российской Федерации, нельзя назвать ни количества лиц, занимающихся лоббированием, ни общей суммы денежных средств, которая ежегодно расходуется на продвижение частных интересов в органах публичной власти, ни крупнейших игроков лоббистского поля etc. (по оценкам специалистов, российское лоббирование не уступает американскому по силе давления, оказываемого на государственные и муниципальные органы, количеству лоббистов и величине взяток [8, с. 70]);

6) принадлежность системы права к романо-германской правовой семье — объектами лоббистской деятельности в России являются законодательные и исполнительные органы власти. Судебная власть в России не может и не должна быть объектом лоббирования, поскольку, во-первых, каждая из сторон судебного разбирательства стремится реализовать свой интерес в судебном решении, во-вторых, закон прямо запрещает оказывать воздействие на судью, что предполагает независимость и беспристрастность суда при разрешении конкретного дела.

Изданные правотворческим органом нормативные правовые акты порой предоставляют правоприменителю право вольного толкования, что зачастую приводит к принятию органом исполнительной власти подзаконных актов, которые не развивают (детализируют) положения законов, а создают новые нормы права (в данном контексте следует также упомянуть спорные практики делегирования законодательных и предоставления дискреционных полномочий). Естественно, лоббисты стремятся использовать подобные законодательные просчеты в своих целях. Приравнивание указов президента к федеральным законам (их одинаковая юридическая сила) привлекает к главе государства повышенное внимание представителей частных интересов;

7) суперпрезидентская форма правления — правовой статус и полномочия главы государства приводят к тому, что «центр активности» лоббистов находится в администрации президента и правительстве. У Президента РФ наименьший разрыв между количеством внесенных законопроектов и количеством принятых по его инициативе законов. Средняя результативность Президента РФ за 1994–2014 годы (процент принятых по инициативе президента законов) составляет 83 %. Для сравнения: у правительства результативность равняется 74 %, у депутатов Госдумы — 18 %. С 2000 по 2006 гг. из президентских законопроектов было отклонено всего 8, после 2006 г. ни один президентский законопроект не отклонялся [4]. Поэтому лоббировать парламент, не заручившись поддержкой президента или хотя бы правительства, не имеет смысла, а вот лоббировать президента, игнорируя другие элементы системы сдержек и противовесов, с позиции лоббистского сообщества не только допустимо, но и оправданно с точки зрения временных, финансовых и иных затрат;

8) федеративная форма государственного устройства — а) лоббисты действуют на трех уровнях власти: федеральном, региональном и местном; б) субординационный характер отношений между центром и периферией обуславливают повышенную активность лоббистов на общегосударственном уровне; в) особое положение республик делает их представителей более успешными в продвижении интересов. Региональные представители, их эффективность (результативность), находятся в прямой зависимости от «рейтинга» региона, его места среди других субъектов федерации (вероятно, одним из основных критериев является вклад региона в федеральный бюджет);

9) «интеллектуальное иждивенчество» — неоднократные попытки механического перенесения иностранных законов о регулировании лоббирования на российскую землю закономерно заканчивались провалом. Причины этой закономерности кроются не только в недобросовестности при изучении средств и методов правового регулирования лоббистской деятельности, используемых в США, Канаде, Великобритании, Австралии и др. странах, но также в необоснованном расширении или сужении предмета правового регулирования, определении прав и обязанностей только одной стороны лоббистского правоотношения (должностного лица), разработка сверхсложных схем регистрации и отчетности субъектов лоббирования и т. д.

Например, находящийся в настоящее время на рассмотрении в Госдуме законопроект «О порядке продвижения интересов…» [6] сужает предмет правового регулирования до внешнего экономического (коммерческого) лоббирования, т. е. работающие по трудовому договору представители организаций, основной обязанностью которых является установление и поддержание связей с органами публичной власти (GR-менеджеры), не будут подпадать под действие закона; также не будет регулироваться деятельность представителей некоммерческих организаций, региональных и местных органов власти (лоббирующих федеральные органы), «иностранных агентов» (представителей иностранных компаний и правительств) и т. д.;

10) отсутствие реальной заинтересованности государства в легализации лоббирования — подп. «а» п. 8 Национального плана противодействия коррупции на 2010–2011 гг. Минюсту России предписывалось до 1 октября 2010 г. внести в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции предложение о целесообразности формирования в России института лоббизма; подп. «а» п. 15 Национального плана противодействия коррупции на 2012–2013 гг. Минэкономразвития России поручалось совместно с Минюстом России и другими федеральными государственными органами организовать обсуждения с представителями различных социальных групп вопроса о механизме формирования в РФ института лоббизма и внести до 1 декабря 2012 г. конкретные предложения по его формированию в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. В ответ на эти указания со стороны Минюста и Минэкономразвития России никаких действий не последовало.

В целях реализации подп. «г» п. 2 Национального плана противодействия коррупции на 2014–2015 гг. Минэкономразвития России разработало законопроект [9], предполагающий внесение «лоббистских» изменений и дополнений в Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В частности, предлагается возложить на государственных гражданских и муниципальных служащих обязанность представлять сведения о своем участии во встречах с гражданами, представляющими интересы общественных объединений, индивидуальных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе иностранных, и их уполномоченных представителей. Обоснованность и целесообразность рассмотрения (использования) лоббизма в качестве средства противодействия коррупции являются сомнительными. Тем не менее, принятие данного законопроекта могло бы положить начало процессу легализации лоббирования в России, однако после проведенной в период со 2 по 8 декабря 2014 г. независимой антикоррупционной экспертизы он «канул в Лету» и до настоящего времени на рассмотрение в Госдуму не внесен.

Национальный план противодействия коррупции на 2016–2017 гг. не содержит положений относительно правового опосредования лоббистских отношений. В очередной раз мы наблюдаем за применением законодателем тактики «замалчивания» проблемы.

Названные особенности детерминируют уникальный характер российского лоббирования, который должен учитываться отечественным законодателем при разработке соответствующего законопроекта.

Сегодня мы стремимся к построению правового государства (ч. 1 ст. 1 Основного закона) и формированию гражданского общества, которое должно стать надежной основой (фундаментом) для эффективно функционирующей либеральной демократии. Без легализации лоббистской деятельности этот процесс будет являться незавершенным. Дело даже не столько в том, что лоббирование в той или иной степени присуще любому государственно-организованному обществу, сколько в естественном характере стремлений индивидов и организаций к удовлетворению своих потребностей через «выгодные» административные решения, к трансформации их законных интересов в субъективные права. Неконтролируемое продвижение интересов грозит не только дальнейшей стагнацией механизма принятия сбалансированных политико-правовых решений, но и самим основам российской государственности.

Литература:

1. 2015 IndexofEconomicFreedom. URL: http://www.heritage.org/index/
2. PwC’s 2014 Global Economic Crime Survey. 60 p.
3. Transparency International. URL: http://www.transparency.org/
4. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/sz.nsf/byKM?OpenView
5. Аравина Т. И., Кузнецов Ю. Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной приемлемости // Социологические исследования. 2000. № 9. С. 59–63.
6. Законопроект № 833158–6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления» // Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ %28SpravkaNew %29?OpenAgent&RN=833158–6&02
7. Крамченков С. И. Институционализация лоббизма в современной России (социологический анализ): автореф. дис. … канд. соц. наук. М., 2012. 27 с.
8. Лепехин В. А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования. Полис (Политические исследования). 1998. № 4. С. 57–85.
9. Проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их представителей, коммерческих компаний, в том числе иностранных» // Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения. URL: http://regulation.gov.ru/project/16172.html?point=view_project&stage=1&stage_id=5853
10. Червонюк В. И. Правообразование, правообразующие интересы, законодательные технологии и техника: проблема взаимосвязей в контексте современной социогуманитарной концепции права // Юридическая техника. 2012. № 6. С. 614–631.
11. Чернышева В. А. Лоббирование интересов бизнеса в политических органах и институтах ЕС: автореф. дис. … канд. полит. наук. М., 2013. 23 с.