Институт административных наказаний представляет собой центральный элемент механизма административной ответственности, обеспечивающий реализацию государственного принуждения в отношении лиц, совершивших административные правонарушения. Эффективность данного института во многом определяет состояние законности и правопорядка в сфере публичного управления, защиту прав и законных интересов граждан и организаций.

Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, принятый в 2001 году, за более чем два десятилетия своего существования претерпел многочисленные изменения, однако его концептуальные основы остаются неизменными [1]. В научной литературе неоднократно отмечалась необходимость системного обновления административно-деликтного законодательства, что обусловило разработку в 2019–2020 годах проекта нового КоАП РФ [2]. Однако данный проект, предусматривавший кардинальное реформирование системы административных наказаний, так и не был принят, что во многом было связано как с острой критикой со стороны экспертного сообщества, так и с пандемией коронавируса, существенно изменившей приоритеты законотворческой деятельности.

Административное наказание представляет собой установленную государством меру ответственности за совершение административного правонарушения, применяемую в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами [1]. Правовая природа административных наказаний обусловлена их публично-правовым характером, направленностью на охрану общественных отношений в сфере государственного управления и обеспечение соблюдения административно-правовых норм.

Действующий КоАП РФ предусматривает следующую систему административных наказаний: предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности; обязательные работы; административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения [1].

Центральное место в данной системе занимает административный штраф, что обусловлено его универсальностью, относительной простотой применения и фискальной эффективностью. Вместе с тем, как справедливо отмечается в доктрине, доминирование штрафа в системе административных наказаний не всегда обеспечивает достижение целей административной ответственности, поскольку его размер нередко устанавливается без учёта имущественного положения лица, привлекаемого к ответственности.

Законодательное закрепление принципов назначения административных наказаний имеет определяющее значение для обеспечения справедливости и соразмерности административной ответственности. К числу основных принципов относятся: законность, индивидуализация наказания, соразмерность, справедливость, презумпция невиновности.

Особого внимания заслуживает принцип соразмерности, предполагающий соответствие назначаемого наказания характеру и степени общественной опасности совершённого правонарушения, обстоятельствам его совершения и личности виновного. Как показывает анализ правоприменительной практики, реализация данного принципа сопряжена со значительными трудностями, что обусловлено как несовершенством законодательных конструкций, так и отсутствием единых методических подходов к определению размера наказания.

Анализ зарубежного законодательства об административных наказаниях позволяет выявить как общие закономерности, так и существенные различия в подходах к правовому регулированию административной ответственности. В большинстве европейских стран отсутствует единый кодифицированный акт, аналогичный российскому КоАП. Нормы об административных правонарушениях и наказаниях содержатся в различных отраслевых законах, что обусловлено исторически сложившейся правовой традицией [7, c. 45].

В Германии, например, административное деликтное право представлено Законом об административных правонарушениях 1968 года, а также сотнями федеральных и региональных законов, определяющих административные проступки и ответственность за их совершение [7, c. 112]. Особенностью германского подхода является чёткое разграничение уголовных преступлений (Straftaten) и административных правонарушений (Ordnungswidrigkeiten), причём последние рассматриваются как деяния, не представляющие значительной общественной опасности и наказываемые преимущественно штрафами.

Во Франции и Бельгии ряд вопросов административных правонарушений решается Государственным советом — высшим органом административной юстиции [7, c. 89]. В этих странах наблюдается тенденция к судебному контролю за назначением административных наказаний, что обеспечивает дополнительные процессуальные гарантии для лиц, привлекаемых к ответственности.

В странах СНГ система административных наказаний, назначаемых судом, практически идентична российской [8, c. 100]. Как отмечается в научной литературе, это связано с общностью моделей конституционного регулирования сферы публичного принуждения и имплементацией в национальное законодательство общепринятых международных принципов применения публичного принуждения. К административным наказаниям, назначаемым исключительно судом в странах СНГ, относятся административный арест, конфискация, лишение специального права, обязательные работы и дисквалификация [8, c. 105].

Особый интерес представляет зарубежный опыт внедрения бальных (штрафных) систем назначения административных наказаний, получивших распространение преимущественно в сфере дорожного движения [6, c. 70]. Данные системы предусматривают начисление штрафных баллов (очков) за совершение административных правонарушений, при достижении определённого порога которых применяются более строгие меры ответственности, вплоть до лишения специального права.

Как показывает анализ зарубежного опыта, бальные системы применяются в Азербайджане, Великобритании, Германии, Грузии, Израиле, Испании, Италии, Китае, США, Украине, Франции, Чехии, Японии и других странах [6, c. 72]. Выявление общих закономерностей и особенностей законодательного закрепления таких систем позволяет определить потенциальные направления совершенствования российского административно-деликтного законодательства.

Вопрос об административной ответственности юридических лиц в зарубежных правопорядках решается неоднозначно. В Германии, например, законодательство об административной ответственности юридических лиц включает сотни федеральных и региональных законов [7, c. 156]. В Эстонии и Польше к ответственности могут привлекаться как юридические лица, так и их должностные лица.

В отличие от России, в ряде зарубежных правопорядков в административной ответственности используется институт соучастия, что позволяет более гибко подходить к распределению ответственности между несколькими субъектами [7, c. 203]. Кроме того, как отмечается в сравнительно-правовых исследованиях, в российском законодательстве видов административных наказаний значительно больше и они более разнообразны, чем в зарубежных аналогах.

В 2019 году Правительством Российской Федерации была утверждена Концепция нового Кодекса об административных правонарушениях, предусматривавшая кардинальное реформирование административно-деликтного законодательства [4]. В январе 2020 года Минюст России опубликовал проект нового КоАП РФ, а в июне того же года — доработанную редакцию [2].

Концепция нового КоАП предусматривала разделение административного законодательства на материальное и процессуальное. В новый КоАП предлагалось включить три раздела: «Общая часть», «Особенная часть» и «Субъекты административной юрисдикции». В Общей части предполагалось отразить вопросы, касающиеся принципов законодательства об административных правонарушениях, административного правонарушения и административной ответственности, административных наказаний и правил их назначения. Особенная часть должна была включать 36 глав, объединяющих составы административных правонарушений на основе их классификации по видовым объектам противоправного посягательства.

Проектом предлагалось ввести в действие новый КоАП РФ и новый Процессуальный кодекс РФ об административных правонарушениях с 1 января 2021 года, признав утратившим силу действующий КоАП РФ от 30 декабря 2001 года [2] [3].

Проект нового КоАП содержал ряд существенных новелл, касающихся системы административных наказаний [2]:

1. Исключение верхнего и нижнего пределов административного штрафа. Данные размеры предлагалось сохранить только для законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

2. Переименование административного приостановления деятельности. Данный вид наказания предлагалось именовать как административный запрет деятельности, при этом предельный срок его назначения сокращался с девяноста до тридцати суток.

3. Существенное сокращение предельного срока назначения обязательных работ — до шестидесяти часов вместо двухсот часов в действующей редакции.

4. Увеличение общего срока давности привлечения к административной ответственности до одного года.

5. Расширение сферы применения административного запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований путём его распространения на выезд из РФ в период проведения международных спортивных соревнований.

6. Расширение возможности конфискации не только на орудия и предметы административного правонарушения, но и на маломерные суда, автомототранспортные средства, принадлежащие на праве собственности лицам, привлечённым к ответственности за отдельные правонарушения.

7. Нормативное закрепление понятий длящихся, продолжаемых, однородных и повторных административных правонарушений.

8. Закрепление правила о недопустимости одновременного привлечения юридического лица и его должностного лица к ответственности за одно и то же административное правонарушение.

9. Расширение практики использования предупреждений в качестве наказания, которое во многих случаях должно было заменить штрафы. Механизм замены административного штрафа предупреждением предлагалось распространить на всех юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и их работников.

Проект нового КоАП с момента его опубликования подвергся жёсткой критике со стороны различных институтов гражданского общества и профессионального сообщества.

Председатель комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников выступил категорически против поддержки проекта в представленном виде [5]. По его словам, КоАП должен отличаться чёткостью и внятностью, защищать граждан, а не тех, кто выписывает протоколы. Депутат отметил, что «с точки зрения русского языка он проработан ужасно, с точки зрения текста и увеличения санкций он их увеличивает. Он непонятный, а следовательно, даёт возможности для злоупотреблений. В таком виде он не может быть принят». Крашенинников также обратил внимание на то, что главы нового КоАП готовились теми организациями или под руководством тех органов, которые будут накладывать штрафы, что «ненормально». Свою позицию он резюмировал следующим образом: «КоАП у нас ужасный, но делать из него ещё более страшную вещь неправильно» [5].

Бизнес-омбудсмен Борис Титов также критиковал проект, предупредив премьер-министра Михаила Мишустина, что принятие документа в предложенной редакции несёт реальную угрозу инвестиционному климату, а также развитию малого и среднего бизнеса [10]. Уполномоченный констатировал, что в новом КоАП без какого-либо экономического обоснования планировалось в разы увеличить размеры штрафов, в первую очередь для индивидуальных предпринимателей.

Глава Торгово-промышленной палаты Сергей Катырин заявил, что проект по-прежнему нуждается в доработке и обсуждении, поскольку не учитывает ряд принципиальных для бизнеса моментов [9]. Палата выступила против исключения из новой редакции нормы о том, что юридические лица и индивидуальные предприниматели могут привлекаться к ответственности только по результатам контрольно-надзорных мероприятий. Установление такого правила, по мнению ТПП, позволяло оградить бизнес от подмены контрольно-надзорных мероприятий административным производством [9].

Важным обстоятельством, повлиявшим на судьбу проекта нового КоАП, стала пандемия коронавируса. В условиях введения режима повышенной готовности, ограничительных мер и нерабочих дней, объявленных указами Президента РФ, законотворческая деятельность была существенно переориентирована на оперативное реагирование на вызовы, связанные с распространением инфекции.

Пандемия не только изменила приоритеты законодателя, но и создала дополнительные сложности для широкого публичного обсуждения проекта в условиях социального дистанцирования и ограничений на проведение массовых мероприятий. Проекты КоАП и Процессуального кодекса планировалось внести в правительство в мае 2020 года, а в Госдуму — в июне, однако эти сроки были сорваны.

В результате проект нового КоАП так и не был внесён в Государственную Думу. Как отмечается в научной литературе, до тех пор, пока новый КоАП РФ и ПКоАП РФ не приняты, институт административной ответственности в России продолжает развиваться в рамках ныне действующего КоАП РФ, изменения и дополнения которого продолжаются [1].

Несмотря на то, что проект нового КоАП не был принят, процесс реформирования административного законодательства продолжается. В действующий КоАП РФ вносятся многочисленные изменения, касающиеся размеров административных штрафов и составов правонарушений.

Вместе с тем системные проблемы института административных наказаний остаются нерешёнными. К их числу относятся:

1. Отсутствие единой концептуальной основы системы административных наказаний, что приводит к фрагментарности и противоречивости законодательного регулирования.

2. Недостаточная дифференциация административных наказаний в зависимости от статуса субъекта, характера и степени общественной опасности правонарушения.

3. Доминирование административного штрафа при недостаточной разработанности альтернативных мер ответственности.

4. Проблемы реализации принципа соразмерности наказания, связанные с отсутствием единых методических подходов к определению его размера.

5. Отсутствие системного подхода к разграничению административной и уголовной ответственности.

Зарубежный опыт, в частности бальные системы наказаний [6], опыт Германии и Франции в сфере административной юстиции [7], а также концептуальные наработки несостоявшегося проекта нового КоАП [2] [3] [4], могли бы быть использованы при дальнейшем совершенствовании российского административно-деликтного законодательства.

Проведённый анализ позволяет сформулировать следующие выводы.

Институт административных наказаний в Российской Федерации представляет собой сложный и многогранный правовой феномен, требующий системного научного осмысления и последовательного законодательного совершенствования. Действующая система административных наказаний, закреплённая в КоАП РФ 2001 года, в целом отвечает потребностям правоприменительной практики, однако нуждается в концептуальном обновлении с учётом современных реалий [1].

Зарубежный опыт правового регулирования административных наказаний демонстрирует многообразие подходов к решению сходных задач. В большинстве европейских стран отсутствует единый кодифицированный акт, нормы об административных правонарушениях содержатся в отраслевом законодательстве [7, c. 15]. Бальные системы административных наказаний, получившие распространение во многих странах, представляют интерес для возможной имплементации в российское законодательство [6, c. 75]. В странах СНГ система административных наказаний, назначаемых судом, практически идентична российской, что обусловлено общностью правовых традиций [8, c. 108].

Проект нового КоАП РФ, разработанный Минюстом в 2019–2020 годах, предусматривал кардинальное реформирование административно-деликтного законодательства, включая существенные изменения в системе административных наказаний [2] [4]. Однако проект не был принят вследствие острой критики со стороны профессионального сообщества, указавшего на необоснованное увеличение штрафов, коррупционные риски и несоответствие принципам справедливости, а также из-за пандемии коронавируса, изменившей приоритеты законотворческой деятельности [5] [9] [10].

Дальнейшее совершенствование института административных наказаний должно осуществляться с учётом как позитивного зарубежного опыта, так и концептуальных наработок несостоявшегося проекта. Приоритетными направлениями реформы представляются: дифференциация административных наказаний в зависимости от статуса субъекта и характера правонарушения; расширение альтернативных штрафу мер ответственности; совершенствование механизмов обеспечения соразмерности административной и уголовной ответственности.

Литература:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 04.07.2026) // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 1.

2. Проект федерального закона «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (подготовлен Минюстом России, повторное публичное обсуждение завершено 15.06.2020) // СПС «КонсультантПлю».

3. Проект федерального закона «Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (подготовлен Минюстом России, повторное публичное обсуждение завершено 15.06.2020) // СПС «КонсультантПлюс».

4. Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (одобрена Правительством РФ) // Официальный сайт Правительства Российской Федерации.

5. Крашенинников П. В. Проект нового КоАП в его нынешнем виде не может быть принят // Интервью ТАСС. — 13 июля 2020 г.

6. Цындря В. Н. Бальная система административных наказаний (взысканий): анализ зарубежного опыта // Юридический вестник. — 2023. — № 4. — С. 67–78.

7. Зенькович Е. В. Административная ответственность в ряде стран Европы: сравнительное исследование. — М.: Норма, 2022. — 256 с.

8. Анализ системы административных наказаний, назначаемых судом, в странах СНГ (на примере Российской Федерации и Республики Беларусь) // Хозяйство и право. — 2025. — № 2. — С. 99–108.

9. Катырин С. Н. Проект КоАП по-прежнему требует доработки // РИА Новости. — 28 мая 2020 г.

10. Титов Б. Ю. Обращение к Председателю Правительства РФ М. В. Мишустину по вопросу проекта нового КоАП // 2020 г.