Ретроспективный анализ лицензирования деятельности арбитражных управляющих в России



В статье рассмотрен институт лицензирования деятельности арбитражных управляющих, действовавший как механизм обеспечения профессиональных стандартов работы с 1998 по 2002 годы. Раскрыто в хронологическом порядке законодательство, регулировавшее порядок выдачи, приостановления, отзыва и аннулирования лицензий арбитражных управляющих, а также деятельность лицензирующих органов. Исследован ряд проблем, возникших в ходе обязательного лицензирования деятельности арбитражных управляющих.

Ключевые слова: банкротство (несостоятельность), арбитражный управляющий, лицензия, лицензирование деятельности, арбитражный суд .

Появление в законодательстве Российской Федерации такого субъекта конкурсных отношений, как арбитражный управляющий произошло в 1992 году с принятием Закона РФ от 19 ноября 1992 года № 3929–1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» [1]. Законодательное закрепление обязанности арбитражных управляющих иметь лицензию для осуществления своих прав и обязанностей имело место только спустя 5 лет и 1,5 месяца с принятием нового Федерального закона от 08.01.1998 № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)" [2].

Правовое регулирование определения порядка и условий выдачи лицензий состоялось ещё позднее, 25 декабря 1998 года, с момента утверждения Положения о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих Постановлением Правительства РФ от 25.12.1998 № 1544 «О лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих» [5]. Полномочия по лицензированию тогда возлагались на Федеральную службу России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (ФСДН). Вслед за этим ФСДН издала Приказ от 05.01.1999 № 1 «Об утверждении формы лицензии арбитражного управляющего» [11]. Данная лицензия принималась в качестве документа, свидетельствующего о сдаче соискателем лицензии экзамена по программе обучения антикризисных управляющих до 1 марта 2000 года, а ФСДН была упразднена 28 февраля 1999 года Распоряжением ФСДН от 03.02.1999 № 7-р [12]. ФСДН была заменена Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО) Постановлением Правительства РФ от 04.04.2000 № 301 [6]. ФСФО выдавала, аннулировала и отзывала лицензии арбитражных управляющих, приостанавливала действие лицензий, осуществляла контроль за деятельностью арбитражных управляющих. Затем ФСФО издала Распоряжение от 09.02.2001 № 37-р «О Порядке приема и рассмотрения документов соискателей лицензии арбитражного управляющего» [13]; Распоряжение от 15.02.2001 № 47-р «Об утверждении Положения о порядке проведения экзамена по Типовым программам подготовки специалистов по антикризисному управлению первого и второго уровней» [14]; Распоряжение от 15.02.2001 № 48-р «О Требованиях, предъявляемых к физическим лицам, осуществляющим деятельность в качестве арбитражных управляющих» [15]; Распоряжение от 07.05.2001 № 129-р «О повышении качества подготовки специалистов по антикризисному управлению» [16]. ФЗ от 13.03.2002 № 28-ФЗ [4] дополнил пункт 1 статьи 17 ФЗ от 08.08.2001 № 128-ФЗ [3], то есть в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензия, была включена деятельность арбитражных управляющих. Однако ФЗ от 13.03.2002 № 28-ФЗ установил, что «лицензирование деятельности арбитражных управляющих прекращается с 1 июля 2002 года» [4]. С принятием Постановления Правительства РФ от 28.05.2003 № 308 «лицам, успешно сдавшим теоретический экзамен по единой программе подготовки арбитражного управляющего, выдается свидетельство установленного Министерством юстиции Российской Федерации образца» [7]. Форма свидетельства о сдаче теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих была установлена Приказом Минюста РФ от 06.08.2003 № 189 [9]. С 2005 года по настоящее время в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11.02.2005 № 71 [8] организация, подготовка теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих и выдача свидетельств осуществляется Федеральной регистрационной службой (Росреестром). Действующая в настоящее время форма свидетельства установлена Приказом Росреестра от 16.04.2009 № 6 [10].

Борисов А. Н., комментируя ст.2 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», указывает, что отмена лицензирования арбитражных управляющих и установление для них обязанности состоять в саморегулируемой организации арбитражных управляющих являются «примером проявления конституционного принципа соразмерности в правовом регулировании экономической деятельности; создание саморегулируемых организаций арбитражных управляющих практически одновременно с отказом от лицензирования деятельности арбитражных управляющих означает, что государство переложило на эти организации часть своих публично-правовых функций» [19].

Телюкина М. В. выделяет следующие проблемы в лицензировании арбитражных управляющих:

1) Законодательством не были установлены последствия приостановления лицензии арбитражного управляющего. Поэтому управляющие продолжали заниматься деятельностью и могли быть назначены на новое дело, несмотря на аннулированную лицензию;

2) ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Постановление Правительства РФ «О лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих» не предусматривали конкретную подсудность в случае подачи заявления об аннулировании лицензии;

3) Присутствовали коллизии между ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и ФЗ «О несостоятельности (банкротстве): Первый предусматривал право аннулирования лицензии арбитражного управляющему только судом, а не самим лицензирующим органом. Однако ФЗ О банкротстве наделил лицензирующий орган не только правом лицензирования управляющих, но и правом отзыва лицензий. Кроме того Постановление Правительства РФ «О лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих» содержало как право лицензирующего органа аннулировать лицензии, так и право их отзывать, если арбитражный управляющий по каким-либо причинам не исполнял свои обязанности или исполнял ненадлежащим образом и если такое поведение причинило должнику или кредиторам убытки.

Единого выхода из этой ситуации не существовало, или применялся исключительно специальный закон о лицензировании, так как банкротные нормы не соответствовали ему. И поэтому отзыв и аннулирование лицензии — понятия равнозначные, значит, отозвать лицензию у арбитражного управляющего можно только в судебном порядке. Или исходя из положений ч.1 п.2 ст.19 ФЗ О банкротстве (в ред. 12.03.2001), считали, что данный закон устанавливал особые правила лицензирования, отличающиеся от тех, которые предусмотрены другими федеральными законами и иными правовыми актами. Данная точка зрения является рациональной и убедительной, по мнению Телюкиной М. В.

4) Значительной проблемой являлся правовой пробел, который заключался в том, что законодательством не были установлены либо право, либо обязанность арбитражного суда отстранить от участие в деле о банкротстве арбитражного управляющего в случае отзыва у него лицензии. Поэтому в результате отсутствия единообразного толкования нормы ч.2 п.2 ст.19 ФЗ «О банкротстве» арбитражные суды, как правило, не отстраняли арбитражных управляющих. Таким образом, складывалась неоднозначная ситуация: с одной стороны у арбитражного управляющего отозвана лицензия за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей в одном деле, а с другой стороны, если суд его не отстранил от участия в деле, значит, управляющий мог продолжать исполнять свои обязанности в другом деле. На практике такая ситуация могла решаться подачей кредитора заявления в арбитражный суд об отстранении арбитражного управляющего от участия в деле на основании отсутствия у него лицензии, то есть несоответствия требованиям, предъявляемым к кандидатуре арбитражного управляющего. Но, как правило, суды вставали на сторону управляющего и отказывали в удовлетворении такого требования кредитора, а такое решение не обжаловалось.

Если управляющего не отстранили по каким-либо причинам, то он продолжал свою деятельность, к которой относилось совершение сделок за должника. В такой ситуации все сделки, совершенные арбитражным управляющим, могли быть признаны недействительными по заявлению самого должника в лице руководителя, учредителей или государственного органа по делам о банкротстве, отозвавшим лицензию [20].

Шипицина О. В. выделяет следующую проблему: «совмещение функций лицензирования и контроля за деятельностью арбитражных управляющих ФСФО привело к появлению случаев давления на арбитражных управляющих, должников и отдельных кредиторов» [21].

Белых В. С. и Дубинчин А. А. считали, что люди, имевшие лицензию арбитражного управляющего могли быть аффилированными с влиятельными предпринимателями с целью преследования каждым своих личных интересов. Так как управляющие имели огромные полномочия над должником. Поэтому были не исключены недобросовестные действия со стороны арбитражных управляющих, которые совершенно противоположны целям института банкротства [17].

Таким образом, лицензирование как форма государственного регулирования деятельности арбитражных управляющих и механизм обеспечения стандартов профессиональной деятельности привело к нагрузке на исполнительную и судебную власть: на специальные федеральные органы, осуществляющие лицензирование арбитражных управляющих и арбитражные суды. Лицензирование арбитражных управляющих являлось переходным периодом к более совершенному регулированию их деятельности — создание саморегулируемых организаций.

Были проблемы как в законодательстве, так и в правоприменительной практике: коллизии между ФЗ О банкротстве и ФЗ О лицензировании отдельных видов деятельности, между понятиями отзыв и аннулирование лицензии; отсутствовали законодательно закрепленные правовые последствия приостановления и аннулирования лицензии арбитражного управляющего; злоупотребление арбитражным управляющим своим исключительным лицензируемым положением.

Нельзя не согласиться с мнением Провоторовой Е., что несмотря на то, что «существовавшая система лицензирования не особенно способствовала соблюдению цивилизованных правил игры и отнюдь не гарантировала беспристрастность будущих управляющих, она выполняла роль своеобразного барьера, отсекавшего профнепригодных кандидатов» [18].

Литература:

1. Закон РФ от 19 ноября 1992 года № 3929–1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» (Утратил силу с 1 марта 1998 года (Федеральный закон от 08.01.1998 № 6-ФЗ);
2. Федеральный закон от 08.01.1998 № 6-ФЗ (с изм. от 12.03.2001) «О несостоятельности (банкротстве)" (Утратил силу со дня вступления в силу Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ);
3. Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ред. от 08.08.2001) (Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 04.05.2011 № 99-Ф);
4. Федеральный закон от 13.03.2002 № 28-ФЗ (ред. от 02.07.2005) «О внесении дополнений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»(Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ);
5. Постановление Правительства РФ от 25.12.1998 № 1544 «О лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих» (Утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 23.12.2002 № 918);
6. Постановление Правительства РФ от 04.04.2000 № 301 «Об утверждении Положения о Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству» (Утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 30.09.2004 № 506);
7. Постановление Правительства РФ от 28.05.2003 № 308 «Об утверждении Правил проведения и сдачи теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих»;
8. Постановление Правительства РФ от 11.02.2005 № 71 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 308";
9. Приказ Минюста РФ от 06.08.2003 № 189 (ред. от 08.09.2003) «Об утверждении Порядка работы комиссий по организации теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих» (Утратил силу в связи с изданием Приказа Минюста РФ от 13.04.2005 № 41);
10. Приказ Росреестра от 16.04.2009 № 6 (ред. от 07.04.2020) «Об утверждении образца свидетельства о сдаче теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих» (Зарегистрировано в Минюсте России 11.06.2009 № 14074);
11. Приказ ФСДН РФ от 05.01.1999 № 1 <Об утверждении формы лицензии арбитражного управляющего> (Фактически утратил силу в связи с прекращением с 1 июля 2002 года лицензирования деятельности арбитражных управляющих (пункт 4 статьи 18 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ));
12. Распоряжение ФСДН РФ от 03.02.1999 № 7-р <О лицензировании специалистов по антикризисному управлению> (Утратил силу в связи с изданием распоряжения ФСФО РФ от 17.05.2001 № 145-р);
13. Распоряжение ФСФО РФ от 09.02.2001 № 37-р «О Порядке приема и рассмотрения документов соискателей лицензии арбитражного управляющего» (Утратил силу в связи с изданием распоряжения ФСФО РФ от 31.07.2002 № 139-р);
14. Распоряжение ФСФО РФ от 15.02.2001 № 47-р (ред. от 02.04.2001) «Об утверждении Положения о порядке проведения экзамена по Типовым программам подготовки специалистов по антикризисному управлению первого и второго уровней» (Утратил силу в связи с изданием распоряжения ФСФО РФ от 05.11.2001 № 337-р);
15. Распоряжение ФСФО РФ от 15.02.2001 № 48-р «О Требованиях, предъявляемых к физическим лицам, осуществляющим деятельность в качестве арбитражных управляющих» (Утратил силу в связи с изданием распоряжения ФСФО РФ от 07.05.2001 № 130-р);
16. Распоряжение ФСФО РФ от 07.05.2001 № 129-р «О повышении качества подготовки специалистов по антикризисному управлению» (Утратил силу в связи с изданием Приказа ФСФО РФ от 22.11.2002 № 357);
17. Белых В. С. Реформа законодательства о банкротстве: три года спустя / В. С. Белых, А. А. Дубинчин // Российский юридический журнал. — 2001. — № 1(29). — С. 30–38. С.34,35;
18. Провоторова Е. Продукт общественного согласия планируется сделать из Закона «О банкротстве» // Российская торговля. 2002. № 4(10). С.35;
19. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2018. 268 с.;
20. Телюкина М. В. Лицензирование деятельности арбитражного управляющего //Право и экономика. — 2001. — №. 4. — С. 25–30.;
21. Шипицина О. В. Административно-правовые проблемы функционирования института несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации: автореферат дис.... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Тюмен. гос. ун-т. — Тюмень, 2003. — 27 с.