Современное состояние городской среды: основные понятия, проблемы и особенности управления



В статье раскрывается термин «городская среда» и современные индикаторы оценки ее состояния. Анализируется зарубежный и отечественный опыт в сфере развития благоустройства городских территорий, выявляются основные проблемы, предложен вариант изменения структуры субъекта управления городской средой, характерной для большинства российских городов.

Ключевые слова: городская среда, общественные пространства, развитие городских территорий, благоустройство

Современные города выступают в роли «центров развития», аккумулируя финансы, инновационные технологии, разнообразную инфраструктуру, наиболее образованные и квалифицированные кадры. Для привлечения данных ресурсов становится актуальной организация качественной городской среды. Комфортность проживания и ориентированность на различные социальные группы выступают в роли одних из самых значимых факторов обеспечения конкурентоспособности муниципальных образований, регионов и страны в целом. Термин «городская среда» в настоящей статье рассматривается в контексте различных подходов.

Городская среда как пространственно-материальная структура. Авторы Асс Е. В., Вагнер Е. А., Федотов Е. А., Бикмаева А. В. [2, с.2; 8, с.274] понимают рассматриваемый термин как «среду, сочетающую в себе созданные человеком строения, сооружения, объекты благоустройства и природные компоненты, подчиняющиеся определенным экологическим и общественно-социальным закономерностям». Компоненты, образующие городскую среду: современная застройка, застройка (реконструкция) в исторической среде, городской ландшафт, природный ландшафт [1, с.38].

Городская среда как функциональное пространство. Данный подход сосредотачивается на предметном изучении наполнения городского пространства и потребностей жителей. Исследователи Демурина Ю. Л., Вяткина Б. М. [3, с.87] рассматривают термин как совокупность сосредоточенных масс людей и функционального наполнения. Кроме того, данное определение включает «пространство пребывания», представляющее собой «цельное, компактное, часто тяготеющее к центричности, образование, обладающее качествами завершенности и целостности исторической среды, выявленное средствами архитектуры, ландшафта и благоустройства» [4, с.12]. По планировочным признакам можно выделить проницаемое пространство, пешеходную площадь, курдонер, сквер, зеленый карман, эксплуатируемую кровлю. По функциональному признаку различаются такие виды пешеходных пространств, как рекреационное, спортивное, торговое, культурно-развлекательное, смешанное. «Пространство коммуникаций», как правило, представляет собой исторически сложившиеся или вновь образуемые связи между различными объектами.

Городская среда как объект управления. Катаева Ю. В., Котова Е. А., Муратов А. рассматривают термин с точки зрения прямой проекции качества городского управления. Под этим определением понимается «набор политик городского развития, через которые город и его жители могут быть конкурентны на быстроизменяющихся рынках рекрутинга, товаров, информации, услуг и др.». [5]. Администрация города при этом должна опираться на интересы разных категорий городского населения, создавая условия для творческого взаимодействия заинтересованных сторон. Кроме того, она должна создавать прецеденты преобразования городских пространств, способные играть роль стимуляторов позитивных изменений с целью формирования благоприятной городской среды.

Исходя из рассмотренных выше определений, можно сделать вывод о том, что формирование городской среды — это первоочередная задача городского управления в части не только создания набора обязательных элементов благоустройства (фактического наличия малых архитектурных форм, утилитарных элементов, дорожно-тропиночной сети), но и формирования многозадачной функциональной среды пребывания различных типов социальных групп.

Данный подход к пониманию городской среды подводит к необходимости выявления критериев качества городской среды. Существуют различные рейтинги, например, критерии оценки Министерства регионального развития Российской Федерации — генеральный индекс привлекательности городов, зарубежные индикаторы City Blueprint, European Green Capital Award, European Green City Index, Global City Indicators Programme. Разные системы индикации отличаются, прежде всего, степенью дифференциации показателей, но в целом ориентируются на ключевые группы свойств: экологические, социальные и экономические. Следовательно, исходя из сформированных систем оценки, можно предположить, что и целостная городская среда, и общественные пространства являются объектами социально-экономического развития и управления. Двойственная природа оценки качества городской среды связана с пониманием ее как совокупность материальных благ, предоставляемых населению, но также как системы взаимодействий и взаимоотношений жителей города, своего рода гармоничность существования городского социума, определяющая уровень и возможности человеческого потенциала, формируемого в пределах городского пространства сообщества людей. Таким образом, оценка качества городской среды способствует повышению эффективности использования ресурсов города и задает направления долгосрочных стратегий развития.

Рассмотрим опыт институционального управления городской средой. Отметим, что изучением общественных пространств занялись философы и социологи в середине 90-х годов 20 века. Зарубежный опыт управления более развит, поэтому приведем несколько примеров их опыта городов Канады, Австралии, Америки и Японии.

Торонто. За процесс развития города и его облик отвечает Департамент планирования города, который в связке с общественностью и другими департаментами определяет актуальные цели и городскую политику. Масштабные проекты городского благоустройства, как правило, финансируются за счёт консолидированного бюджета и государственных программ. Могут использоваться различные схемы государственно-частного партнёрства. В случае небольших проектов используются как бюджетные средства, так и исключительно частные либо их комбинация (ГЧП). Распространённый случай использования частного капитала — так называемые Зоны развития бизнеса (Business Improvement Areas), которые получают преференции при вложении в проекты благоустройства, ремонта или возведения стен, улучшения вида фасадов коммерческой недвижимости. В Торонто действует 81 такая зона. Для осуществления дизайн-проектов улиц в Торонто действует справочный онлайн-ресурс «Руководство по уличному ландшафту» (Urban Design Streetscape Manual), который открыт для всех внешних пользователей. Потенциальный девелопер может осуществлять проект согласно содержащимся в системе рекомендациям, требованиям и вариантам обустройства конкретной улицы [6].

Мельбурн. Для управления проектами функционирует трёхчастная система менеджмента: группа управления, куда входят главы департаментов и главные проектировщики, координационный комитет по благоустройству улиц, состоящий из специалистов в различных сферах, рекомендательная группа из высокопоставленных официальных лиц и руководителей внешних организаций. Несмотря на то, что в городе отсутствует единое руководство по благоустройству улиц, все мероприятия и элементы городской среды стандартизированы и нормированы. Большое внимание уделяется постоянной коммуникации между различными департаментами мэрии. Бюджет для капитальных проектов продолжительностью в несколько лет определяется группой управления. Средства при этом поступают из городского бюджета или национального бюджета. Бюджет для проектов меньшего масштаба определяется координационным комитетом по благоустройству и финансируется из капитального бюджета Мельбурна. Рутинные ремонтные работы финансируются из текущего бюджета мэрии [11].

Нью-Йорк. За реализацию проектов совершенствования инфраструктуры отвечают два подразделения: Департамент транспорта и Департамент проектирования и строительства. Первый играет ключевую роль в реализации краткосрочных проектов, а второй координирует капитальные проекты при поддержке первого. Финансирование проектов благоустройства осуществляется в основном из бюджета города, а крупные проекты могут субсидироваться из национального бюджета и бюджета штата. Для выполнения незначительной реконструкции улично-дорожного пространства привлекаются малые предприятия [6].

Токио. Управление проектами городского развития осуществляет Бюро городского развития. Законодательство позволяет японцам максимально благоустраивать территорию, и по закону не менее 20 % площади застраиваемого участка размером более 1 тысячи квадратных метров должно быть озеленено растениями, а с учетом ограниченности места, озеленение поднимается, что называется, наверх, образуя вертикальные сады и озеленение. Так же активно выстраивается диалог с жителями по согласованию перечня работ в общественных местах. Участниками реализации становятся городские власти, девелоперы, местное сообщество. Местные власти вправе устанавливать префектурные и муниципальные налоги для пополнения бюджета. В случае финансового кризиса местное правительство может издавать муниципальные облигации, а центральное правительство может выделять средства из центральной казны для поддержания жизнедеятельности общества. Основные расходы местных бюджетов идут на строительство, образование и благоустройство территории. Активно используется привлечение внебюджетных инвестиций, использование ГЧП [10].

Далее рассмотрим современный опыт российских городов. Основные задачи управления территорией можно разделить по субъектам: в интересах жителей- повышение качества городской среды; девелопера — рост капитализации недвижимости; властей — привлечение частных инвестиций в решение задач благоустройства территории, строительство отдельных элементов инфраструктуры, исполнение государственных и муниципальных программ, снижение общего уровня социальной напряженности, рост инвестиционной привлекательности территорий.

Одной из масштабных программ комплексного благоустройства территории является проект “Формирование комфортной городской среды”, начавшийся в 2016 году и имеющий целью создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды на всей территории Российской Федерации. К субъектам предъявляется ряд требований, направленных на планомерное и качественное улучшение городской среды [9]. Данная программа является основным вектором развития и преображения городов, но также демонстрирует неспособность местной власти решать проблемы создания комфортной городской среды самостоятельно. Необходимо рассмотреть причины возникновения данной ситуации.

На данный момент в Российской Федерации в большинстве случаев городские органы управления исполняют обязанности по содержанию территории и сталкиваются с затруднениями при исполнении этой задачи. Дефицит местных бюджетных средств на содержание и развитие благоустройства является первоочередной проблемой. В связи с высокой социальной значимостью и бесплатным режимом предоставления данных услуг населению основным источником дохода предприятий данной сферы является местный бюджет. Необходимо отметить, что в вопросе формирования благоприятной городской среды нет разделения функций управления и хозяйствования. При традиционно-ведомственном подходе решение конкретных задач текущего и капитального ремонта, уборки, сбора и удаления отходов и выполнения требований по озеленению, освещению и комплексному благоустройству территории возлагается на различные ведомственные службы города, отвечающие лишь за свой узкий участок работы, при этом весь комплекс задач координирует один департамент. Например, задачами благоустройства занимаются следующими департаменты: в Нижнем Новгороде — Департамент благоустройства и дорожного хозяйства; в Самаре — Департамент городского хозяйства и экологии Администрации городского округа Самара; в Новосибирске — Департамент транспорта и дорожно-благоустроительного комплекса мэрии, Красноярске — Департамент городского хозяйства. Следовательно, комплексным благоустройством и распределением бюджетных средств занимаются департаменты, обслуживающие городское хозяйство и не имеющие в штате специалистов, способных формировать городскую среду с точки зрения социально-экономического развития, а не только со стороны утилитарной обеспеченности. Так же опыт формирования комфортной городской среды указывает на недостаточность привлечения внебюджетных средств, отсутствие в цепочке осуществления развития среды девелоперов, недостаточность вовлечения бизнес-структур. Факт необходимости изменения структуры управления демонстрируют преобразования в данной сфере в таких городах, как Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург.

Показателен пример города Москвы в части управления и организации содержания парков. Объединенная дирекция «Мосгорпарк» — государственное казённое учреждение в структуре Департамента культуры города Москвы координирует благоустройство и развитие парковых территорий культуры и отдыха города. Так же имеет в своих полномочиях координацию взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей по вопросам использования и развития пешеходных зон общегородского значения города Москвы. Возникновение отдельной дирекции обусловлено масштабностью парков зон и необходимостью привлечения внебюджетных средств. Данное учреждение устанавливает паркам план по доходам и определяет размер субсидии для модернизации инфраструктуры. Парки оказывают услуги компаниям и организациям в части проведения мероприятий, фестивалей, праздников с предоставлением готовой инфраструктуры. Так же в перечне доходных статей находятся дополнительные сервисы как альтернатива платному входу: аренда территории для бизнеса сферы услуг, аренды оборудования и т. п. Доля собственных доходов парков составляет более 50 % от общей суммы, которую город тратит на их финансирование, в том числе благоустройство. К 2018 году планируется увеличить показатель до 78 % [7]. Необходимо подчеркнуть, что исключительно за счет внебюджетных средств добиться самоокупаемости вряд ли возможно — в некоторых парках из-за большой площади слишком высокие расходы на содержание территории. Приведенный пример отлично демонстрирует необходимость выделения управления общественными пространствами в отдельную структуру для того, чтобы облегчить нагрузку на местный бюджет в части содержания территорий. Исходя из зарубежного опыта и столичных преобразований в России, можно сделать вывод о необходимости включения инвесторов, бизнес-структур в качестве обязательного звена в формировании комфортной городской среды для привлечения внебюджетных средств.

Эффективному управленческому субъекту в данной сфере следует обладать возможностью определения направлений и приоритетов социально-экономической политики города, выбора форм и методов эффективного использования производственного, научного потенциала города, природных, трудовых, материальных и финансовых ресурсов в целях обеспечения нормального функционирования систем жизнедеятельности города и его развития, представлять интересы малого и среднего бизнеса, заинтересованного во вложении средств в городскую среду. В такой структуре необходимо предусматривать:

– финансово-аналитический отдел, предполагающий формирование планов по доходности, субсидированию, расчету стоимости содержания, а также работу с юридическими лицами по привлечению дополнительных средств и реализации политики частно-государственного партнерства на вверенной территории, социальными группами и определению их потребностей в части благоустройства;

– отдел развития городской среды, необходимый для формирования проектной концепции общественных пространств, создания проектов планировки, формирования мест притяжения граждан, осуществления авторского надзора;

– производственно-технический отдел, организующий и контролирующий содержание территорий, находящихся в управлении ведомства.

Таким образом, по итогам изучения проблем в сфере благоустройства городских территорий было дано определение городской среды в разрезе понимания как материальной, функциональной структуры, так и объекта управления.

Рассмотренный зарубежный опыт позволил акцентировать внимание на жителях города как главных потребителях услуг в сфере благоустройства, выявить существование действующей цепочки: власть-бизнес-девелопер-общество, раскрыть многообразие форм осуществления проектов благоустройства и заинтересованность в их реализации различных институтов в части финансирования проектов за счет консолидированного или местного бюджета в зависимости от масштаба проекта, ГЧП, либо частных инвестиций.

Осмысление отечественного опыта выявило проблему сосредоточения функций управления и хозяйствования в одном ведомстве, что негативно сказывается на ситуации в целом, однако в настоящий момент имеются показательные примеры управления общественными пространствами.

Предложен вариант управленческого субъекта и его структуры, способен привести к улучшению имиджевой составляющей городской власти, созданию новых рекреационных мест для жителей города; повышению доходной части бюджета города; созданию качественной долгосрочной программы по улучшению городской среды; формированию комфортной городской среды с учетом потребностей адресных групп; выявлению бюджетных потребностей на создание и содержание общественных пространств, а следовательно, более рациональному расходованию средств, установлению контакта между бизнес-сообществом в части улучшения городской среды и привлечению внебюджетных средств к комплексному благоустройству города и снижению нагрузки на местный бюджет.

Литература:

1. Бикмаева А. В., Технология оценки влияния факторов на развитие городской среды// Экономика, социология и право. — 2015. — № 1. — С. 36–40.
2. Вагнер Е. А. Формирование архитектурной среды пешеходных пространств в контексте сложившейся городской застройки// Интернет-журнал науковедение.- 2016.- № 1(32).- 17 с.
3. Вяткина Б. М. Целевая реабилитация как средство управления городской средой//Известия вузов. Строительство. Недвижимость.-2012.-№ 1. — С. 85–92.
4. Демурина Ю. Л., Типология общественных пешеходных пространств в городской среде// Вестник СГАСУ. Градостроительство и архитектура. — 2011. — № 3. — С. 12–1
5. Котова Е. А., Понятие «городской среды». — URL: http://urbanica.spb.ru/wp- content/uploads/2011/12/2_Ponjtie_gorodcskaj_sreda.pdf
6. Мировой опыт. Как создаются проекты благоустройства. — URL: https://strelka.com/ru/magazine/2016/04/25/standarts-benchmarking (Дата обращения 7.08.2017)
7. Мосгорпарк. — URL: http://www.mosgor-park.ru/ (Дата обращения 4.08.2017)
8. Федотов Е. С. Социальная роль благоустройства городской среды мегаполиса// Социальная политика. Социология.- 2013.- № 2–1(92).-С.272–284.
9. Формирование комфортной городской среды. — URL: https://xn--d1aqf.xn--p1ai/about/building/priority_projects/formirovanie-komfortnoj-gorodskoj-sredy/(Дата обращения 9.08.2017)
10. Bureau of Urban Development Tokyo Metropolitan Governmen. — URL: http://www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/eng/(Дата обращения 4.08.2017)
11. Melbourne City Council Council Plan 2013–17. -URL: http://www.melbourne.vic.gov.au/SiteCollectionDocuments/council-plan-2013–17.pdf (Дата обращения 4.08.2017)