К вопросу о расходной части бюджета: проблемы, возникающие при расходовании бюджетных средств в Российской Федерации



Денежные средства, направляемые на решение задач в области обороны, правоохранительной деятельности, управления, экономической и социальной политики, обычно называют бюджетными расходами или расходами бюджетов. Понятие «расходы бюджета» является одним из ключевых в теории финансового права. Между тем единого мнения о его содержании и сущности среди ученых-финансоведов нет.

Большинство исследователей справедливо отталкиваются в своих рассуждениях по данному вопросу от законодательно закрепленного определения, служащего ориентиром не только в правоприменительной практике, но и при научном анализе бюджетно-правового регулирования. Статья 6 БК РФ определяет расходы бюджета как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

По мнению Ю. А. Крохиной, легальная дефиниция расходов бюджета не отражает юридического аспекта указанной категории, поэтому автор предлагает ввести в научный оборот следующее определение расходов государственных бюджетов — это публичные, не создающие и не погашающие финансовых требований непрерывные затраты государства в виде строго опосредованных нормами права экономических отношений по распределению и использованию централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства (Российской Федерации и ее субъектов).

По словам Д. Л. Комягина в законодательно утвержденном определении понятия «расходы бюджета» за основу взят кассовый признак, обусловленный характером операции — приходной (зачисление на банковский счет) или расходной (списание с банковского счета). Однако, по мнению ученого, «такой подход не учитывает сложность финансового баланса публично-правового образования и неоднозначности некоторых операций, которые являясь кассовыми поступлениями, порождают обязательства по выплате (например, получение займа или кредита) или, наоборот, являясь кассовыми выплатами (возврат займа) сопровождаются положительной балансовой записью» [1].

Изложенное позволяет сделать вывод о неоднозначности и сложности понятия «расходы бюджета», необходимости его комплексного исследования.

Расходная часть бюджетной системы включает следующие основные направления: содержание органов государственной власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов; оборона и безопасность страны; финансирование отраслей экономики; охрана окружающей природной среды; социально-культурная сфера; наука; международная деятельность. Более подробная (функциональная) классификация расходов бюджетов определена в ст. 21 БК РФ [2].

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следующих основных принципов:

– соответствие состава расходов предметам ведения Российской Федерации, субъектов Федерации или органов местного самоуправления (по принадлежности);

– учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

– учет значения и роли определенных учреждений или мероприятий, масштабов и последствий их влияния на развитие общества;

– принцип самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов.

Все эти принципы действуют в совокупности и характеризуют состав расходов бюджетов всех уровней. Названные принципы отражены в законодательстве и находят свое проявление в правовых актах об утверждении конкретных бюджетов на определенный финансовый год [3].

Формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий между соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления (ст. 65 БК РФ) [2]. Порядок возникновения и реализации этих обязательств установлен в гл. 11 БК РФ [2].

Шемякина О. Б. в зависимости от источников финансирования подразделяет государственные и муниципальные расходы на следующие виды:

– расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

– расходы государственных внебюджетных фондов;

– расходы, осуществляемые за счет кредитования Банка России;

– страховые выплаты по обязательному и коммерческому страхованию;

– выплаты по государственному долгу.

Ученый отмечает, что основная масса расходов осуществляется за счет средств бюджетов различных уровней бюджетной системы страны [4].

Характеризуя состав расходов бюджетной системы РФ, Н. И. Химичева указывает, что в связи с переходом к рыночной экономике он существенно изменился: уровень бюджетного финансирования отраслей экономики снизился из-за приватизации большинства предприятий, по-прежнему высокими остаются ассигнования на социально-культурную сферу и науку, в то же время непропорционально последним растут расходы на содержание государственного и муниципального аппарата.

Хотя обеспечение полноценной социальной поддержки населения с помощью увеличения государственных гарантий, должно являться приоритетным направлением деятельности социального государства, которым согласно ст. 7 Конституции, является и Российская Федерация.

Обеспечение справедливого перераспределения денежных активов должно являться одной из основных функций государственного бюджета. Таким образом, в социальном государстве бюджетные ассигнования в социально-важные отрасли должны являться одними из приоритетных статей расходов.

К сожалению, в настоящий момент в связи с кризисными явлениями в России наблюдается обратная динамика.

Согласно заявлению министра финансов Российской Федерации Антона Германовича Силуанова от 16.04.2016 г. Минфин РФ подготовил поправки в Закон о бюджете на 2016 год. Изменения предполагают сокращение незащищенных расходов на 10 процентов [5]. Каких-либо уточнений относительно того, какие именно статьи расходов государственного бюджета будут урезаны не поступало, однако имеются основания полагать, что сокращения не обойдут стороной расходы на социальную сферу.

В соответствии с Основными направлениями бюджетной политики РФ на 2016 г. планируется значительное сокращение расходов в социальной сфере в связи с усилением применения принципа нуждаемости в социальной поддержке и, соответственно, сокращения числа граждан, имеющих потенциальную возможность на получение государственной помощи.

В частности, в рамках реализации государственной программы «Социальная поддержка граждан» будут исключены из числа получателей мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг члены семей носителей соответствующих льгот; произведена замена выплаты компенсации в возмещение вреда гражданам, подвергшимся воздействию радиации, на предоставление дополнительных услуг в рамках ОМС.

Взамен сокращаемых льгот планируется введение принципа сооплаты стоимости санаторно-курортного лечения и проезда на пригородном железнодорожном транспорте для работающих получателей набора социальных услуг в рамках предоставления государственной социальной помощи отдельным категориям граждан; обеспечения открытости мер социальной поддержки (с учетом открытости информации о конкретных их получателях); обеспечения мер социальной защиты, предоставляемых за особые заслуги перед Российской Федерацией (ежемесячная денежная выплата отдельным категориям граждан (ветераны, Герои Российской Федерации и СССР), дополнительное ежемесячное материальное обеспечение за выдающиеся достижения), с учетом совокупного дохода лица, которому предоставляются указанные меры.

Помимо этого, в данном документе презюмируется оптимизация численности и структуры медицинского персонала при сохранении доступности и качества медицинской помощи на всей территории Российской Федерации, учитывая значительный удельный вес расходов на заработную плату в общем объеме расходов на здравоохранение.

При внимательном прочтении указанного пункта, возникают вполне обоснованные опасения новой волны сокращения медицинского персонала, что неизбежно приведет к падению качества медицинских услуг в связи с увеличением имеющейся и в настоящее время перегрузки сотрудников здравоохранения.

В сфере образования планируется сбалансированное снижение с 2017 года контрольных цифр приема на обучение по программам высшего образования за счет средств федерального бюджета через механизм снижения соотношения численности студентов на каждые 10 тыс. человек в возрасте от 17 до 30 лет, проживающих в Российской Федерации, с 800 (установленного действующим законодательством) до 750, с одновременным завершением формирования эффективной системы выдачи образовательных кредитов абитуриентам и студентам, мотивирующей их к получению профессии.

Указанные меры, направленные на снижение бюджетных расходов, вполне вероятно станут причиной снижения уровня доступности высшего образования для молодого поколения.

Решение обозначенной проблемы видится в перераспределении доходной части бюджета за счет средств, выделяемых по содержанию государственного аппарата и установления презумпции невозможности уменьшения процентного соотношения социальной статьи расходов бюджета по отношению к иным расходным статьям.

Среди иных проблем связанных с расходованием бюджетных средств полагаю необходимым выделить следующие:

– нецелевое и неэффективное расходование бюджетных средств и другие бюджетные нарушения;

– проблемы, связанные с привлечением к ответственности лиц допустивших нецелевое расходование бюджетных средств;

– отсутствие ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств;

– несвоевременное освоение уже выделенных бюджетных средств;

– несбалансированность бюджета.

В условиях ограниченности источников доходов бюджета и постоянного возрастания потребностей государства, требующих финансирования за счет средств бюджетов бюджетной системы, особую роль приобретает именно рациональное расходование средств бюджетов. Именно поэтому в большинстве развитых стран, которые столкнулись с необходимостью поиска финансовых ресурсов для выполнения постоянно растущих социальных обязательств в условиях ограниченности бюджетных ресурсов, реформы государственного управления во многом были связаны с перестройкой в первую очередь системы управления государственными расходами. Повышение эффективности бюджетных расходов становится одной из важнейших задач правительств многих стран, и Россия не является исключением, и именно в данном направлении и должно развиваться национальное бюджетное законодательство.

На современном этапе в числе наиболее острых проблем реализации бюджетного процесса и осуществления расходования бюджетных средств выделяется проблема установления и повышения ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.

Следует отметить, с принятием Федерального закона Российской Федерации от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ответственность за нецелевое использование бюджетных средств была значительно систематизирована. Так, если до внесения изменений в бюджетное законодательство ст. 289 БК РФ (в прежней редакции) предусматривалось за совершение нарушения бюджетного законодательства применение нескольких видов юридической ответственности, а именно бюджетно-правовой, уголовной и административной, то в текущей редакции БК РФ указанная норма утратила силу, что связано с тем, что рассматриваемое нарушение бюджетного законодательства относится к числу нарушений, причиняющих существенный финансовый ущерб обществу.

Внесенные законодателем изменения существенно изменили понимание сущности нецелевого использования бюджетных средств. Так, в новой ст. 306.4 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств определяется как направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Кроме того, ответственность за нецелевое использование бюджетных средств предусмотрена ст. 15.14 Кодекса об административных правонарушениях РФ [6] (далее — КоАП РФ); а также ст. 285.1, 285.2 Уголовного кодекса РФ [7] (далее — УК РФ).

Между тем нормы УК РФ, предусматривающие ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, все еще оперируют понятием «расходование бюджетных средств» (ст. 285.1, 285.2 УК РФ). В связи с этим очевидной является необходимость «стандартизации», приведения к единому законодательно оформленному виду понятия «нецелевое использование бюджетных средств» и в уголовном законодательстве РФ.

Кроме того, несмотря на значительное число судебных дел по нецелевому использованию бюджетных средств, судебная практика по делам о привлечении к ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств недостаточно широка. Бюджетные учреждения зачастую освобождаются от ответственности ввиду малозначительности совершенных правонарушений.

Далее, определяя направления развития практики бюджетных расходов в судебной системе Российской Федерации, отметим такую проблему, как неисчерпывающий список получателей бюджетных средств, установленный в ст. 6 БК РФ [2]. Главным образом данная проблема относится к привлечению к ответственности юридических лиц при нецелевом использовании бюджетных средств. Так, на текущем этапе практика по привлечению юридических лиц, которые не определены в числе получателей бюджетных средств ст. 6 БК РФ, складывается неоднозначно.

Несмотря на то, что в последние годы наблюдаются положительные изменения в ряде регионов, связанные с привлечением к ответственности юридических лиц (не указанных в числе получателей бюджета в ст. 6 БК РФ), тем не менее, несмотря на отдельные позитивные подвижки в рассматриваемом направлении расходования бюджетных средств, проблема применения административной ответственности к лицам, которые не указаны в ст. 6 БК РФ, все еще существует.

К числу прочих бюджетных нарушений относятся так же невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (306.5 БК РФ) [2]; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6 БК РФ) [2]; нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7 БК РФ) [2]; нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (ст. 306.7 БК РФ) [2].

Санкции за указанные правонарушения предусмотрены ч. 2 ст. 306.2 БК РФ и включают в себя:

– бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

– бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

– бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

– приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

– передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Буквальный анализ формулировок вышеуказанных составов позволяет сделать вывод о том, что они, по сути, дублируют составы правонарушений, изложенные в ст. 15.14–15.15.3 КоАП РФ [6], которые предусматривают санкции в виде штрафа и дисквалификации.

Сравнительный анализ правовых предписаний, содержащих составы правонарушений в бюджетной сфере и изложенных в КоАП РФ и БК РФ, обозначил проблему отсутствия корреляции между составами административных и бюджетных правонарушений. Субъектами административных правонарушений, содержащихся в ст. 15.14–15.15.3 КоАП РФ [6], выступают должностные лица. Субъектами правонарушений в бюджетной сфере в соответствии с нормами, предусмотренными в ст. 306.4–306.8 БК РФ [2], являются финансовые органы. Правовая специфика данного понятия заключается в том, что оно носит синкретический характер, так как включает как органы исполнительной власти, обладающие статусом юридических лиц, так и собственно должностных лиц, подпадающих под признаки, предусмотренные ст. 2.4 КоАП РФ.

Должностные лица и юридические лица являются субъектами административных правонарушений, следовательно, составы правонарушений, предусмотренные ст. 306.4–306.8 БК РФ, по сути, дублируют составы правонарушений, изложенные в ст. 15.14–15.15.3 КоАП РФ, но при этом содержат специфические бюджетные меры государственного принуждения, которых нет в перечне мер административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ.

На основании изложенного предлагается провести корреляцию составов правонарушений, применять к правонарушителям норм БК РФ, нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях, но при этом в качестве ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ САНКЦИЙ применять специальные бюджетные меры государственного принуждения, изложенные в главе 30 БК РФ. Предлагается дополнить санкции соответствующих норм КоАП РФ отсылками к соответствующим нормам БК РФ, содержащим специфические бюджетные меры принуждения, указанные в главе 30 БК РФ [8]. Данные предложения полагаю эффективными.

В продолжение исследования проблем расходования бюджетных средств следует отметить, что при реализации контрольных мероприятий уполномоченными органами зачастую выявляются нарушения ст. 34 БК РФ. В данной статье закреплен принцип результативности и эффективности расходования бюджетных средств. Данный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения наилучших результатов с использованием наименьшего объема средств.

Однако, следует так же отметить, что существуют различные подходы к понимаю сущности эффективности бюджетных расходов.

Всю совокупность подходов к пониманию сущности эффективности бюджетных расходов можно разделить на три группы:

– Первая группа исследователей считает, что эффективность бюджетных расходов — это соотношение достигнутого (достигаемого) результата с произведенными затратами. Данный подход нашел своё отражение в теории экономики общественного сектора, Большом экономическом словаре, также его придерживаются Г. П. Хатри и ряд других авторов.

– Неоклассическая теория, исходя из которой эффективность бюджетных расходов — это предоставление ресурса в распоряжение того пользователя, для которого он представляет наибольшую ценность.

– Третья группа исследователей определяет эффективность бюджетных расходов как получение максимального результата при использовании имеющихся ресурсов или минимальный расход ресурсов для предоставления услуг надлежащего качества и объема. Данного подхода придерживаются такие отечественные авторы, как В. Л. Никифоров, О. И. Алюков, О. Г. Горшков, Е. В. Бушмин и др. В настоящее время данный подход находит своё отражение и в законодательстве России, в том числе в БК РФ.

Закрепляя принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, законодатель понимает результат, полученный при осуществлении расходования средств в сопоставлении с затратами. Но вместе с тем, как отмечает Е. А. Барыкин, даже при достижении результата (создании определенного экономического блага) его качественные характеристики могут быть различными и отступать от запланированных при принятии экономического решения [9].

Следует отметить, что вне зависимости от подхода к пониманию сущности эффективности бюджетных расходов, основной проблемой все же является отсутствие ответственности: российским законодательством (ни административным, ни бюджетным, ни уголовным) не установлена какая-либо ответственность за неэффективное использование бюджетных средств. В связи с этим для повышения эффективности расходования бюджетных средств должны быть внесены изменения в бюджетное (глава 30 БК РФ), уголовное (глава 30 УК РФ) и административное законодательство (глава 15 КоАП РФ) в части определения понятия неэффективного использования бюджетных средств и установления ответственности за него [10].

Еще одна проблема исполнения расходной части бюджета, заслуживающая освещения в данной работе, выражена в несвоевременном освоении бюджетных средств. Следует отметить, что данная проблема является одним из основных факторов замедляющим реализацию множества государственных программ.

Еще в 2007 году М. Фрадков, будучи премьер-министром РФ, указывал на проблему несвоевременного освоения бюджетных средств и планировал применение жестких мер дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения с занимаемой должности в отношении лиц, ответственных за несвоевременное исполнение бюджета. Однако, до настоящего времени каких-либо масштабных и эффективных мер в этом направлении не принято [11].

Подтверждением этого является то, что в 2013 году премьер-министром Д. Медведевым также поднималась проблема медленного освоения министерствами и регионами бюджетных средств [12].

Таким образом, требуется разрешение вопроса об ужесточении ответственности за несвоевременное освоение бюджетных средств вплоть до установления административной ответственности путем внесения соответствующих изменений в КоАП РФ.

Литература:

1. Покачалова Е. В. Ученый, Наставник, Личность: сборник научных трудов.-Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «СГЮА», 2013. С. 156.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 15.02.2016, с изм. от 30.03.2016г.) // СПС КонсультанПлюс.
3. Химичева Н. И. Финансовое право: Учебно-методический комплекс.- М.: Норма, 2005. С. 183.
4. Грачева Е. Ю. Финансовое право: учебник.-М., 2012. С. 400.
5. Березина Е. Силуанов предупредил о 10-процентном сокращении расходов бюджета [электронный ресурс] URL.: http://rg.ru/2016/04/16/siluanov-predupredil-o-10-procentnom-sokrashchenii-rashodov-biudzheta.html (дата обращения 23.04.2016 г.).
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 01.05.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.05.2016) // СПС КонсультанПлюс.
7. Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 01.05.2016) // СПС КонсультантПлюс.
8. Лапина Н. А. Карпухин Д. В. Сравнительно-правовой анализ мер государственного принуждения в бюджетной сфере // СПС КонсультантПлюс.
9. Барыкин Е. А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля // СПС КонсультантПлюс.
10. Палозян О. А. Вопросы бюджетных расходов в российской суд практике / Финансовое право, 2016. № 6 // СПС КонсультантПлюс.
11. М.Фрадков: За несвоевременное освоение средств бюджета руководителей министерств будут увольнять [электронный ресурс] URL: http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20070823115941.shtml (дата обращения 25.04.2016 г.).
12. Медведев поручил ускорить освоение бюджетных средств [электронный ресурс] URL.:http://www.vestifinance.ru/articles/27827 (дата обращения 25.04.2016 г.).