Правовой режим форм собственности в России



В статье автор проводит разграничение таких форм собственности, как публичная и частная. С опорой на нормы гражданского, земельного, лесного права анализируются различия в их правовом положении. Подчеркивается, что важным критерием отличия форм собственности является категория «интерес».

Ключевые слова: формы собственности, правовой статус форм собственности, структура права собственности.

На конституционном уровне определение «формы собственности» не закрепляется. Впервые упоминание данного института встречается в статьях 8 и 9 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ, Основной закон), где он указан применительно ко всему имуществу, особенно к земле и другим природным ресурсам. Из того, что этот постулат находится в 1 главе Основного закона, устанавливающей основы конституционного строя, и его содержания, видно, что формы собственности — это прежде всего разграничение объектов собственности по субъектному составу. В силу принципа признания и защиты равным образом всей собственности форма собственности не имеет значения для признания ее конституционно-правовой ценностью.

Нельзя не согласиться с мнением российского исследователя в области права собственности Скрыли С. М., что содержание категории «форма собственности» раскрывается через экономический и правовой аспекты. Экономическая составляющая определяется способом организации отношений собственности, а правовая — совокупностью норм, закрепляющих принадлежность материальных благ и устанавливающих правовой режим соответствующего имущества. Каждая форма собственности содержит одинаковый набор правомочий, охраняется и признается, но отличается от других по объектному и субъектному составу [1, с. 8].

По Основному закону в РФ существует 4 формы собственности: частная, государственная, муниципальная и иные. В отличие от советских конституций, в нем не содержится специальный раздел об экономической основе государства и общества, не устанавливается какая-либо форма собственности в качестве основной или ведущей, как было в учредительных актах союзных республик, закрепляющих главенство социалистической формы собственности [2, с. 16].

Целесообразным видится подход российского правоведа Мазаева В. Д., который разделяет собственность на частную и публичную. Основным критерием разграничения он считает категорию «интерес». Частная собственность выражает господство над вещами в своем интересе. Публичная — отражает отношения по поводу господства над вещами для достижения публичного интереса [3, с. 23]. Самостоятельного определения этой категории ученый не дает, но соглашается с мнением В. П. Грибанова, что она заключается в «потребности, принявшей форму сознательного побуждения и проявляющаяся в виде желаний, намерений, стремлений, а, в конце концов, в тех отношениях, в которых вступают лица в процессе своей деятельности» [3, с. 25]. В само понятие «публичный» он справедливо включает потребности всего государства, субъектов РФ, муниципальных органов, когда они отвечают интересам общества, и наиболее крупных социальных групп (нации, народа) [3, с. 27, 30].

Далее В. Д. Мазаев уточняет понятие «публичный», которое употребляется в контексте публично-властной природы отношений. Поэтому под публичными, прежде всего, понимаются интересы, связанные со сферой государственной власти, с наиболее важными потребностями общества, которые невозможно удовлетворить помимо государственной организации. В то же время он подчеркивает, что все не сводится только к государству, ведь гражданское общество непосредственно и через, например, институт местного самоуправления так же реализует публичную власть посредством выборов, референдумов, сходов и собраний [3, с. 27–28].

В качестве критериев для объединения государственной и муниципальной собственности в публичную в научной литературе называют социально-экономическую природу, субъектный и объектный состав, правовой режим регулирования. Как важнейший признак выделяют, прежде всего, субъектный состав права публичной собственности, который представлен публично-властными образованиями [1, с. 21]. Вместе с тем, очевидно, субъект — это не тот, кто просто выполняет команды, словно электронный механизм. Он на то и субъект, чтобы обладать возможностью действовать согласно своим интересам. Если, например, чиновник будет использовать государственное имущество в своих целях, то он ничем не будет принципиально отличаться от частного лица, за исключением случаев, когда в этом заключается интерес всего общества, что сложно представить на практике. Здесь публичное имущество теряет свою легитимность, но юридически смены формы собственности не происходит. Из этого следует, что публичный интерес и субъектный состав нельзя рассматривать вне их взаимосвязи.

Любопытными выглядят точки зрения правоведов на категорию «иные формы собственности». В юридической литературе можно встретить следующие суждения относительно их структуры.

И. И. Веленто относит к ней церковную (собственность других религиозных организаций) и коллективную собственность — профсоюзов, кооперативов, общественных организаций. Прочие авторы называют последнюю форму кооперативной (А. Я. Рыженков, А. Е. Черноморец).

В. А. Тархов, В. А. Рыбаков, М. А. Фатеев включают в иные формы собственности коллективную (корпоративную) и личную собственность.

М. И. Клеандров выделяет в качестве «иной» формы собственности собственность государственных корпораций [4, с. 26].

Д. А. Ольнев считает ошибочным отнесение к данной категории коллективной и общественной собственности. К «иным формам собственности» следует отнести смешанную собственность государства, муниципальных образований и частных лиц на один и тот же объект права. В частности, в смешанной собственности находится имущество акционерного общества, акции которого принадлежат одновременно государству (муниципальному образованию) и частным лицам [5, с. 18].

Интересно замечание И. В. Прозорова, что перечень форм собственности, содержащийся в Конституции РФ, является открытым. По его мнению, понятие «иные формы собственности» относится к будущему. Включение в них коллективной и личной собственности лишено смысла, так как первая является частной собственностью юридических, а вторая — физических лиц [6, с. 13].

Активно выступает против рассматриваемой юридической категории Е. А. Суханов. Ученый считает, что форма собственности — это экономическая категория, характеризующая отношения присвоения субъектом вещи, в силу того что формы различаются по субъектам и отчасти по объектам, а не по характеру и содержанию правомочий. Так, исчерпывающий перечень субъектов перечислен в ч. 2 ст. 212 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ), а попытка выделить иные формы собственности тщетна по причине того, что участниками этих имущественных отношений на самом деле всегда являются либо отдельные граждане, либо созданные ими организации-собственники (юридические лица), что вполне укладывается в рамки обычного понимания частной собственности. Вследствие обособления имущества юридическим лицом даже при полном владении им публичными органами оно все равно будет являться частной собственностью [7, с. 506–508]. Соглашаясь с указанным доводом, следует сделать некоторые уточнения. Российский цивилист посчитал перечень субъектов права собственности, закрепленный в ГК РФ, исчерпывающим, но формат федерального закона предполагает возможность внесения в него поправок. Кроме того, ГК РФ является наиболее полным, но не единственным источником регламентации права собственности, что создает пространство для включения в него новых субъектов. В дополнение стоит отметить, что юридическое лицо публичной собственности является публичной собственностью, так как даже при имущественной самостоятельности и автономии воли его существование и функционирование входит в публичный интерес. Более того, юридическое лицо с минимальной долей публичной собственности по причине его наличия уже входит в публичную собственность. Частной же организацией можно назвать ту, где публичный интерес отсутствует.

Продолжая ход рассуждений, более правильно будет в первую очередь рассмотреть публичную форму собственности. Как упоминалось, помимо РФ, административно-территориальных единиц РФ, муниципалитетов и их органов, в перечень собственников входят иностранные государства, их структурные подразделения, а также международные организации и публичные юридические лица. В соответствии с российским законодательством каждому субъекту корреспондирует ряд допустимых для обладания на праве собственности объектов. Ради иллюстрации возьмем нормы земельного права.

Согласно ч. 1 ст. 17 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) [8], в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Так, примером первого основания может служить ч. 1 ст. 8 Лесного кодекса РФ (далее — ЛК РФ): лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности [9]. В качестве иллюстрации второго основания можно назвать ч. 1 ст. 3.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» [10]: в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности России. Примером третьего основания являются ст. 273 ГК РФ и ст. 56.3 ЗК РФ: допускается изъятие земельных участков для государственных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения.

Согласно ч. 1 ст. 18 ЗК РФ, в собственности субъектов Российской Федерации находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности субъектов РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены субъектами по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством; которые безвозмездно переданы субъектам из федеральной собственности. К первому основанию можно отнести ч. 5 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» [11]: природные парки относятся к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Как пример второго основания можно упомянуть ч. 2 ст. 3.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ»: земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, за исключением, когда они находятся у иных субъектов права собственности. Примером третьего основания так же можно назвать изъятие земельного участка для государственных нужд по ст. 273 ГК РФ. Как четвертое основание следует назвать п. 3 ч. 1 ст. 39.30 ЗК РФ: земельные участки, находящиеся в собственности РФ, подлежат безвозмездной передаче по заявлению лиц в собственность субъектов РФ, если такие земельные участки предназначены для размещения объектов регионального значения.

Согласно ч. 1 ст. 19 ЗК РФ, в муниципальной собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (ч. 8 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»); право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю (ч. 3 ст. 3.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ»); которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством (ч. 2 ст. 1151 ГК РФ); которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности (п. 3 ч. 1 ст. 39.30 ЗК РФ).

Правомочия собственника предполагают нормативные ограничения его права. Статьей 55 Конституции РФ предусмотрен исчерпывающий перечень целей, для достижения которых они предназначены: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничения права собственности принято классифицировать в зависимости от их содержания: ограничения, связанные с прекращением права собственности (налоги и иные случаи принудительного изъятия имущества); ограничения, связанные с осуществлением определенных правомочий собственника (например, лицензирование); ограничения по кругу объектов, которые могут находиться в собственности (например, изъятые из оборота вещи) [2, с. 27–28].

Ограничения в плане наличия налогов для публичных собственников присутствуют лишь в меньшей части. В качестве иллюстрации можно взять земельный налог, налогоплательщиками которого не являются государство и муниципальные образования, но считаются многие создаваемые ими учреждения. Кроме того, независимо от учреждения не подлежат налогообложению участки земель лесного фонда [12]. Государственная и муниципальная собственность не может быть изъята для государственных и муниципальных нужд, если она не обременена правами третьих лиц в силу ч. 7 ст. 56.6 ЗК РФ. Примером ограничения, связанного с осуществлением правомочий, может служить упомянутая выше ст. 55 Конституции РФ и ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды, закрепившей принцип соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду как основу деятельности органов публичной власти [13]. В российской правовой системе в публичной собственности может находиться практически любой объект права собственности. Ограничения существуют между разными уровнями: так, земельные участки федеральной службы безопасности изъяты из оборота и не могут находиться ни в какой, кроме федеральной собственности (ст. 27 ЗК РФ).

Перейдем к рассмотрению частной собственности, опираясь на земельное законодательство. Согласно ч. 1 ст. 15 ЗК РФ, ею являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законами РФ. В части 2 указанной статьи закреплен равный доступ физических и юридических лиц к земельным участкам, в том числе находящимся у публичного собственника. Здесь следует сделать важное замечание: субъекты публичной собственности обладают землей в силу законодательного признания того, что этот объект им принадлежит. Частным лицам, действующим в своем интересе, предоставлена лишь возможность иметь в собственности землю, которая напрямую зависит от воли законодателя с поправкой на конституционные гарантии права. Физическим и юридическим лицам остается только надеяться, что механизмы реализации данных гарантий будут работать надлежащим образом.

Разумеется, ограничения всегда сопутствуют частной собственности. Касаясь земельного налога, стоит сказать, что российские и иностранные организации и физические лица обязаны платить его, если обладают объектом налогообложения на праве собственности, пожизненного наследуемого владения и постоянного пользования. Одним из немногих исключений являются участки земли, входящие в состав многоквартирного дома, а также находящиеся в свободной экономической зоне (на 3 года). Частная собственность в соответствии со ст. 49 ЗК РФ может быть изъята для государственных и муниципальных нужд для выполнения международных договоров РФ, строительства объектов публичного значения при отсутствии других мест (например, дорог, энергетических систем). Также законодатель оставил пространство для еще большего количества оснований, которые указываются в иных федеральных законах. Примером ограничений, связанных с осуществлением правомочий, можно так же назвать требования Закона «Об охране окружающей среды» и целевое назначение, виды разрешенного использования по ст. 7 ЗК РФ. При нецелевом использовании, неиспользовании и использовании с нарушением законодательства РФ земельный участок у частного собственника изымается и продается с публичных торгов (ст. 54.1 ЗК РФ). С точки зрения земельного права, круг объектов, допустимых для обладания частными лицами, сильно ограничен. Так, земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота и ограниченным в обороте, не могут предоставляться в частную собственность. Для второй категории законодателем предусмотрены исключения, устанавливаемые на федеральном уровне.

На основании данных положений следует согласиться с мнением Кузнецовой Л. Ю., что для достижения общего благосостояния в стране необходимо соблюдать определенный баланс между частной и публичной формами собственности [14, с. 16]. В силу того, что 92,2 % земли находится у публичных собственников, можно сделать вывод о возможной причинно-следственной связи указанных выше нормативных предписаний и наличия острой проблемы в этой сфере. Несмотря на то, что общепринято считать частную собственность наиболее эффективной, по крайней мере в области земельных отношений присутствует скептическое отношение законодателя к полноценному осуществлению правомочий частного собственника и в то же время обширное содействие публичным субъектам, а это ведет к дисбалансу во всех сферах общественной жизни, проявляющемся в том числе в политических, экономических кризисах. Данное обстоятельство препятствует хозяйственному развитию, уменьшает потенциал инвестирования в экономику и снижает возможность всех субъектов собственности реализовать права, свободы и законные интересы.

Обобщая сказанное, следует прийти к заключению, что в России признаются и защищаются 2 формы собственности — частная (физические лица независимо от гражданства и юридические лица — от принадлежности) и публичная (государство, муниципальные образования, юридические лица публичной собственности). Для их разграничения важны такие понятия, как публичный и частный интерес. В существовании иных форм собственности нет необходимости, так как выделенные формы уже охватывают те, которые предлагаются рассматривать в качестве иных. Формы собственности различаются прежде всего по субъектному и объектному составу, а не по содержанию права.

Литература:

1. Скрыль С. М. Конституционно-правовые проблемы институционализации права собственности в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2010.
2. Геворкян М. В. Конституционно-правовые основы экономической деятельности в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012.
3. Мазаев В. Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности: учебное пособие. — М.: Институт права и публичной политики, 2004. 123 с.
4. Жаботинский М. В. К вопросу о формах собственности в гражданском законодательстве Российской Федерации // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2013. № 4. С. 25–28.
5. Ольнев Д. А. Конституционное регулирование права частной собственности на землю: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2012.
6. Прозоров И. В. Закрепление института собственности в конституционном праве России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010.
7. Российское гражданское право: учебник: В 2 т. Т. I: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права / отв. ред. Е. А. Суханов. — 2-е изд. — М.: Статут, 2011. 958 с.
8. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 14.07.2022 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 44. — Ст. 4147; 2022. — № 29 (Часть III). — Ст. 5251.
9. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ (ред. от 30.12.2021 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 50. — Ст. 5278; 2021. — № 27 (Часть I). — Ст. 5129.
10. Федеральный закон от 25.10.2001 г. № 101-ФЗ (ред. от 14.07.2022 г.) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 44. — Ст. 4148; 2022. — № 29 (Часть III). — Ст. 5279.
11. Федеральный закон от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ (ред. от 01.05.2022 г.) «Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 12. — Ст. 1024; 2022. — № 18. — Ст. 3010.
12. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 14.07.2022 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 32. — Ст. 3340; 2022. — № 29 (Часть III). — Ст. 5290.
13. Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 26.03.2022 г.) «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 2. — Ст. 133; 2022. — № 1 (Часть I). — Ст. 15.
14. Кузнецова Л. Ю. Конституционные основы экономического строя России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2006.