Роль конституционных (уставных) судов в реализации принципа разделения властей в субъектах РФ

Вопрос о роли суда в разделении властей имеет огромное значение на текущем этапе развития системы публичной власти в России. Исторически роль судебной власти недооценивалась на этапе построения системы сдержек и противовесов, а основное внимание уделялось взаимоотношениям исполнительной и законодательной властей. Судебная власть рассматривалась как заведомо более слабая, уступающая по количеству и объему полномочий. В СССР принцип разделения властей отрицался, поэтому российская правовая система находится на этапе становления и первичного развития реализации данного принципа. В РФ даже законодательная и исполнительная власти не приобрели еще окончательного и устойчивого равновесия, а из-за недостатков законодательства и правоприменительной практики случаются нарушения очень хрупкой и несовершенной системы сдержек и противовесов. В подобной ситуации судебная власть уязвима, а изучению института конституционного контроля должно быть уделено особое внимание. Между тем необходимо осознавать, что без сильного и авторитетного органа конституционного контроля, обладающего достаточными полномочиями, принцип разделения властей реализован быть не может.

При этом судебная власть на уровне субъекта РФ находится в еще более тяжелом положении. На федеральном уровне КС РФ уже приобрел определенное значение и имеет достаточные полномочия для того, чтобы играть активную и самостоятельною роль в реализации принципа разделения властей. Во многих субъектах РФ конституционные (уставные) суды не созданы, иногда их создание даже не предусмотрено конституцией (уставом). Однако ввиду федеративного устройства РФ реализация принципа разделения властей на уровне субъекта РФ не менее важна, чем на федеральном уровне.

В Конституции РФ непосредственно принципу разделения властей посвящена ст. 10. В ней закреплено лишь то, что в РФ государственная власть разделяется на три самостоятельные ветви власти. Но уже из анализа ст. 10 и 11 в совокупности следует вывод о том, что принцип разделения властей, во-первых, должен действовать как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации. А во-вторых, разделение властей и в субъектах должно реализовываться на основе разделения властей именно на три ветви, включая судебную власть. Но уже в ч. 1 ст. 77 среди органов государственной власти субъектов РФ не упоминаются судебные органы. Возникает противоречие, которое разрешается в Конституции РФ, но не напрямую, а косвенно. Ст. 118 содержит бланкетную норму, отсылающую к ФКЗ «О судебной системе РФ», в котором установлен полный список судов РФ. Следовательно, в Конституции приведен не исчерпывающий список судов. Более того, существование судебной системы субъекта РФ следует из логики ст. 71 и 128. По ст. 71–73 конституционное (уставное) право субъекта отнесено к исключительному ведению субъекта кроме вопросов соответствия конституции (устава) субъекта Конституции РФ. В статье 128 говориться именно о федеральных судах, до этого же речь в Конституции велась просто о судах, то есть подразумевается возможность существования других судов, не являющихся, конечно, чрезвычайными. [1, с. 107; 6, с. 144] Таким образом, уже в Конституции РФ обнаруживается правовая основа для существования конституционных (уставных) судов в субъектах именно для реализации принципа разделения властей на уровне субъектов РФ.

В федеральном законодательстве принципу разделения властей в субъектах федерации посвящено немного норм, что, в целом, соответствует положению пункта «н» ст. 72 Конституции, который закрепляет, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении РФ и субъектов. В целях законодательного установления вышеупомянутых принципов был принят ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». К принципу разделения властей в данном акте законодатель обращается несколько раз. Сначала указываются цели, ради которых законодатель считает нужным использовать принцип разделения властей. Ст. 1: «Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица». Затем, в ст. 23 говориться о том, что принцип разделения властей заключается отчасти в том, что ветви власти «осуществляют свои полномочия самостоятельно». Закон не рассматривает принцип разделения властей подробнее, что от него и не требуется, однако в нём имеется серьезное упущение. Несмотря на положении Конституции и самого закона, роль судебной власти в субъекте никак не регламентируется, за исключением нормы, касающейся назначения судей конституционных (уставных) судов законодательными органами.

Возможность существования конституционных (уставных) судов закрепляется другими законами, такими как ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», где можно найти и круг полномочий, придаваемых данным органам. Тем не менее, необязательность учреждения конституционных (уставных) судов на уровне федерального законодательства значительно снижает роль судебной власти в реализации принципа разделения властей, и, по мнению некоторых исследователей, даже нарушает сам принцип. [3, с. 84]

Законодательство субъектов крайне разнообразно. В Уставе Санкт-Петербурга закреплен принцип разделения властей в том виде, в котором он был сформулирован федеральным законодателем — в ст. 15 Устава говориться о разделении государственной власти на три ветви и самостоятельности каждой из них в пределах своих полномочий. В отличие от федерального закона Устав в ст. 49–51 закрепляет основы судебной системы Санкт-Петербурга. В законах об органах государственной власти Санкт-Петербурга разъяснение принципа разделения властей полностью следует пониманию, заданному федеральным законодательством. В законе «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» осуществление судебной власти Уставным судом характеризуется не только как самостоятельное, но и независимое. Таким образом, роль судебной власти с учетом порядка назначения судей Уставного суда, его полномочий и юридической силы решения достаточно велика для признания факта реализации принципа разделения властей в Санкт-Петербурге.

При этом в отношении большинства субъектов федерации невозможно сделать подобное признание. В некоторых конституциях (уставах) принцип разделения властей упоминается, но если законодательная и исполнительная власти в дальнейшем оформляются как нормативно, так и организационно, то роль судебной власти ограничивается одной констатацией её существования в тексте конституции (устава); примером может быть Конституция Республики Мордовия. Однако отдельные субъекты не стали использовать даже триаду ветвей власти, ограничившись разделением властей на две ветви, как это сделано в Уставе Псковской области.

Все вышесказанное позволяет подчеркнуть, что необязательность создания конституционных (уставных) судов и отсутствие специального закона, посвященного общим принципам организации судебных органов государственной власти субъектов РФ, однонаправлено влияют на законодательство большинства субъектов. Из-за этого законодатель во многих субъектах пренебрегает ролью судебной власти в реализации принципа разделения властей и фактически заявляет о возможности реализации данного принципа вообще без участия судебной власти, что представляется нарушением положений Конституции РФ. Также это может поставить под угрозу осуществление ч. 2 ст. 19 Конституции РФ: «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от… места жительства», так как функционирование органов судебной власти в субъектах оказывает зачастую глубокое влияние на весь правозащитный механизм. [5, с. 10]

Нормативность правовых позиций Конституционного Суда РФ далеко не бесспорна, однако немало исследователей относят их к источникам конституционного права. [1, с. 75] Конституционный суд неоднократно высказывался по поводу принципа разделения властей в субъектах федерации. В качестве примеров можно привести:

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 г. № 2-П.

Это постановление содержит ряд положений, на которые впоследствии будет ссылаться Конституционный Суд РФ в своих решениях.

«Разделение властей предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное и независимое осуществление всех ветвей власти и одновременно — их взаимодействие».

«Разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т. е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах».

«Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений».

«Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти».

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 г. № 3-П.

Конституционный Суд РФ постановил, что право законодателя влиять на исполнительную власть как один из элементов системы сдержек и противовесов не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Однако недопустимо лишение органа вследствие этого факта возможности действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти в условиях разделения властей.

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 г. N 11-П.

В данном постановлении Конституционный Суд РФ проводит аналогию между порядком реализации принципа разделения властей на федеральном уровне и на уровне субъекта федерации, что дает основания для проведения подобных аналогий в целом, хотя, безусловно, при их проведении необходимо соблюдать разумность и учитывать принцип федерализма.

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.1997 г. N 19-П.

Конституционный Суд РФ решил, что участие законодательного органа в формировании органа исполнительной власти укладывается в систему сдержек и противовесов, присущую принципу разделения властей в Российской Федерации: оно не прерывает осуществления исполнительной власти Администрацией области, не нарушает ее самостоятельности и в то же время позволяет осуществлять согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти области.

«Недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку оно приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей».

«…элементы подконтрольности и подотчетности исполнительной власти власти представительной не должны противоречить принципу разделения властей и служить основанием для умаления в целом статуса исполнительной власти как самостоятельной».

1. Постановление Конституционного Суда от 11.12.1998 г. N 28-П.

«Правовая логика Конституции заключается в том, чтобы в условиях разделения властей не допускать их противоборства, которое не согласуется с тем, что единственным источником, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации».

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П.

Конституционный Суд РФ ссылается на свои предыдущие постановления и подчеркивает, что разделение властей возможно только при системе сдержек и противовесов, при этом должен обеспечивается баланс законодательной и исполнительной власти субъекта.

1. Определение Конституционного Суда РФ от 14.01.2003 г. N 1-О.

В этом определении Конституционный Суд РФ конкретизировал принцип разделения властей в следующем ракурсе: сбалансированность полномочий и стабильность двух властей достигаются только в том случае, если полномочия одного органа уравновешиваются адекватными полномочиями другого.

1. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6.03.2003 г. N 103-О.

Это определение является существенным для принципа разделения властей в области полномочий конституционных (уставных) судов, их правового инструментария. В определении Конституционный Суд РФ указывает, что «содержащийся в части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты Российской Федерации могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим». Более того, предоставление конституционным (уставным) судам дополнительных полномочий не противоречит Конституции РФ, «если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации». Это разъяснение относительно смысла закона усиливает роль судебных органов конституционного контроля, а значит всей судебной власти в реализации принципа разделения властей.

Обобщая все перечисленные акты можно сформулировать доктрину принципа разделения властей с точки зрения Конституционного Суда.

1. Отдельные полномочия по оказанию влияния на органы и деятельность органов одной ветви власти органами другой ветви власти или их частичная подотчетность, подконтрольность еще не нарушают принципа разделения властей сами по себе. Их конституционность должна оцениваться в совокупности со всеми полномочиями, которые ветви власти имеют в отношении друг друга.

2. Образцом для разделения властей до определенной степени и с известными оговорками может служить разделение властей на федеральном уровне.

3. В основе принципа лежат самостоятельность и независимость властей, обеспеченные системой сдержек и противовесов, сбалансированными полномочиями разных ветвей власти, которые исключают концентрацию власти у одной из ветвей власти, но в то же время не допускают противоборства властей, а гарантируют их взаимодействие. [4, с.10]

Как уже было указано, создание органов конституционного контроля является правом, но не обязанностью субъекта РФ. Однако нужно заметить, что реализация принципа разделения властей, где бы она ни имела место, нуждается в базовом условии наличия всех трех ветвей власти. Об этом говорят и исследователи, и, как было доказано выше, сама Конституция РФ. [2, с. 43] В субъектах РФ, где отсутствуют органы конституционного контроля, их функции не могут исполнять суды общей юрисдикции, арбитражных суды или Конституционный Суд РФ, так как осуществление этих функций не специализированными органами конституционного контроля, а федеральными судебными органами является не соответствующим ст. 76 Конституции РФ, что Конституционный Суд РФ отметил в своем Постановлении от 16.06.1998 г. № 19-П.

Следовательно, нужно проанализировать функции уже созданных конституционных (уставных) судов и решить, являются ли эти функции существенными для реализации принципа разделения властей. Конституционные (уставные) суды на уровне субъектов выполняют функции в целом аналогичные функциям Конституционного Суда. Реализация принципа разделения властей на федеральном уровне была бы невозможна без Конституционного Суда.

В компетенцию конституционных (уставных) судов входят полномочия по рассмотрению дел о соответствии законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов федерации, органов местного самоуправления конституциям (уставам) субъектов, разрешение споров о компетенции между органами государственной власти субъектов, между органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления, толкование конституций. Все эти функции могут и должны быть использованы для реализации рассматриваемого принципа — для предупреждения конфликтов и разрешения споров между субъектами конституционно-правовых отношений, представляющих разные ветви власти, для придания стабильности и упорядоченности самим конституционно-правовым отношениям между властями. [2, с. 35] Без исполнения специализированным органом данных функций реализация принципа разделения властей не представляется возможной.

Конституционные (уставные) суды призваны реализовывать принцип разделения властей в качестве гаранта, защитника конституции (устава) субъекта в тех случаях, когда речь идет о разделении законодательной и исполнительной властей. [7, с. 45] Конституционные (уставные) суды в данном качестве способствуют предотвращению конфликтов разных ветвей власти, разрешению споров о компетенции между ними, поддержанию баланса в системе сдержек и противовесов, удержанию в равновесии властных полномочий разных ветвей власти. [1, с. 107]

Итак, реализация принципа разделения властей в субъектах РФ при отсутствии конституционных (уставных) судов невозможна из-за того, что их функции существенны для самого принципа, а никакие другие органы их осуществлять не могут. Поэтому вполне убедительной является точка зрения о том, что в субъектах РФ, где не созданы конституционные (уставные) суды, нарушается конституционный принцип разделения властей. [3, с. 84]

Литература:

1. Бабай А. Н., Соловьев Ю. Н. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа) — Хабаровск.: Дальневосточный юридический институт МВД, 2005–140 с.

2. Брежнев О. В. Проблемы организации и осуществления судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации — Курск.: Издательство КИГМС, 2005 -108 с.

3. Ишеков К. А. Реализация конституционного права разделения властей в субъектах Российской Федерации — Саратов.: ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», 2010–244 с.

4. Козырев А. А. Принцип разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации — М.: РАСН, 2001–46 с.

5. Комкова, Г. Н. Конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина в России: Понятие, содержание, механизм защиты — Саратов, 2003–35 с.

6. Косов Р. В. Пределы власти — Тамбов.: Издательство ТГТУ, 2005–176 с.

7. Лазарев В. В. О взаимоотношениях Конституционного Суда России с органом законодательной власти // Конституционный суд как гарант разделения властей. Сборник докладов 6-го Международного форума по конституционному правосудию — М.: Институт права и публичной политики, 2004–287 с.