Проблемы правового регулирования разделения участка недр, предоставленного в пользование на основании лицензии



В настоящей статье рассмотрены проблемы, связанные с использованием лицензионного участка недр, а именно проблемы правового регулирования разделения лицензионных участков. Мной проанализировано действующее законодательство в сфере недропользования, лесное, земельное законодательство на предмет возможности разделения участка недр, предоставленного в пользование на основании лицензии, судебная практика по вопросу раздела лицензионного участка, а также законодательство в области регулирования отношений, возникающих при использовании недр в зарубежных странах. На основании проведенного исследования предлагается рассмотреть возможность применения иностранного опыта, а именно внесение изменений в российское законодательство о недрах.

Рассматривая проблему настоящей работы, а именно вопрос о возможности разделения участка недр, предоставленного в соответствии с лицензией, следует дать классификацию участкам недр, а также определить правовой порядок установления границ таких лицензионных участков. Действующее законодательство разделяет категории участков недр на геологические отводы и горные отводы. Согласно статье 7 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395–1 «О недрах», в соответствии с лицензией на пользование недрами участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода — геометризованного блока недр [1, ст.7].

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами.

После разработки технического проекта выполнения работ, связанных с пользованием недрами, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования указанного проекта, орган государственного горного надзора или в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (относительно участков недр местного значения) оформляет документы, которые удостоверяют уточненные границы горного отвода (горноотводный акт и графические приложения) и включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части.

Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, придается статус геологического отвода. В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

При предоставлении участка недр в пользование в соответствии с соглашением о разделе продукции при поисках, разведке и добыче минерального сырья, горный или геологический отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением.

В рамках рассматриваемого вопроса ключевым моментом в ст. 7 Закона «О недрах» является указание на то, что в целях обеспечения полноты геологического изучения, рационального использования и охраны недр, границы участка недр, предоставленного в пользование, могут быть изменены.

Согласно ч. 1, ч. 3 ст. 11 Закона «О недрах» текстовые, графические и иные приложения лицензии на пользования недрами являются неотъемлемой составной частью лицензии и определяют основные условия пользования недрами. [1, ст.11, ч.1, ч.3]

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Таким образом, определённые и четко установленные границы участка недр, предоставленного недропользователю на основании лицензии, являются существенным условием такой лицензии на весь срок ее действия.

Однако, п. 7 ч. 1 ст. 22 Закона «О недрах» устанавливает право пользователя лицензионным участком недр обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена. [1, ст.22, ч.1, п.7]

Порядок внесения изменений в лицензию уже установлен действующим законодательством. Однако нет механизма и нормы, устанавливающих порядок выделения участка недр из лицензионного участка, ранее представленного в пользование, с выдачей в отношении него отдельной лицензии, путем его разделения.

Несмотря на отсутствие нормативно-установленной возможности, в практике деятельности Федерального агентства по недропользованию (Роснедра) можно встретить случаи подачи пользователем недр заявки на разделение участка недр и выделения таких участков в отдельные лицензии. В данном случае Федерального агентства по недропользованию ответило отказом на такую заявку, в связи с отсутствием законодательно установленной процедуры разделения таких участков. Вопрос о законности такого отказа рассматривался в рамках арбитражного процесса по делу А40–46760/15. [2]

Как следует из материалов дела, ЗАО «Каюм Нефть», являясь владельцем лицензии на пользования недрами, в процессе разработки месторождений выяснило, что различные геологические условия и характер вмещающих углероды пород, свойства самой нефти, другие особенности залежей диктуют необходимость применения на этих месторождениях принципиально различных технологий извлечения, в связи с чем оно обратилось в Федеральное агентство по недропользованию с заявлением о выделении в отдельную лицензию месторождения без смены недропользователя, условий действующего лицензионного соглашения и в рамках существующих границ участка недр.

Федеральное агентство по недропользованию отказало в удовлетворении заявления Общества, ссылаясь на отсутствие в законодательстве механизма выделения участков из лицензионных участков, ранее представленных в пользования, с выдачей в их отношении отдельной лицензии.

Арбитражный суд первой инстанции данный отказ признал недействительным, применив аналогию механизма пересмотра условий лицензии, поскольку фактические сложившееся обстоятельства существенно отличались от тех, при которых лицензия была предоставлена, а именно — возникла необходимость разработки специальных методов повышения нефтеотдачи пластов с учетом инновационных технологий в целях повышения экономической эффективности разработки месторождения, снижения прямых капитальных вложений и максимально возможного использования залежей полезных ископаемых.

Отменяя решение суда первой инстанции, апелляционный арбитражный суд в своем решении изложил следующую позицию.

В лицензии, выданной ЗАО «Каюм нефть», утверждены условия в части определения границ участка недр, предоставляемого в пользование, и указаны границы территории земельного участка, выделенного для работ. Из текста письма ЗАО «Каюм Нефть» следует, что Общество просит Роснедра не внести изменения в имеющуюся лицензию на пользования недрами, а в качестве исключения разрешить выделить в отдельную лицензию месторождения, то есть по существу выдать новую лицензию. Однако, порядок выдачи лицензии, предусмотренный Административным регламентом Федерального агентства по недропользованию, утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.09.2009 № 315, ЗАО «Каюм нефть» соблюден не был. Также суд апелляционной инстанции посчитал, что отношения между лицензиатом и государством не являются гражданско-правовыми, поэтому аналогия закона к таким отношениям не применима. Не нашли своего подтверждения в ходе рассмотрения дела в апелляционной инстанции и доводы заявителя о том, что необходимость разделения связана с изменением фактических обстоятельств, при которых лицензия была предоставлена в части условий о применении методов разработки месторождений, прямых капитальных вложений и максимально возможного использования залежей полезных ископаемых. Суд сослался на абзац. 3, п. 1, ст. 2 ГК РФ, высказывая позицию, что ЗАО «Каюм нефть» осуществляет коммерческую деятельность, которая является самостоятельной, осуществляемой на свой риск деятельностью, направленной на систематическое получение, прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг.

Суд апелляционной инстанции посчитал отказ Федерального агентства по недропользованию не нарушающим права и законные интересы ЗАО «Каюм Нефть».

Изучив доводы апелляционного суда, можно прийти к мнению, что причина отказа в удовлетворении заявленных ЗАО «Каюм Нефть» требований связана в первую очередь с отсутствием законодательно-закрепленного механизма разделения лицензионного участка, а не с фактической сложностью разделения участка в натуре и внесения изменений в лицензию на пользования недрами. Обществу было необходимо получить новую лицензию и, в то же время, внести изменения в имеющуюся лицензию в части определения границ.

Однако, учитывая мотивацию ЗАО «Каюм нефть» в необходимости разделения участка недр, связанной с изменением фактических обстоятельств, при которых лицензия была предоставлена, в части условий о применении методов разработки месторождений, необходимо отметить следующее.

В соответствии с положениями ст. 23.2 Закона «О недрах» разработка месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами и иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, а также правилами разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых. Подготовка проектной документации заключается в разработке обоснованных технических и технологических решений, обеспечивающих выполнение условий пользования участком недр, рациональное комплексное использование и охрану недр, а также выполнение требований законодательства Российской Федерации о недрах. [1, ст.23.2]

Также, необходимо учесть, что в состав технического проекта разработки месторождения полезных ископаемых, проект горного отвода может включаться специальным разделом «Обоснование границ горного отвода», состоящим из пояснительной записки и графических материалов.

Пунктом 18 Инструкции по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых (утв. МПР РФ 07.02.1998 N 56, Госгортехнадзором РФ 31.12.1997 N 58) установлены требования к содержанию данной пояснительной записки. В ней указываются, в том числе: краткая геологическая и гидрогеологическая характеристика месторождения (размеры и элементы залегания пластов, рудных тел, жил и др.), горно-геологические и гидрогеологические условия разработки месторождения, проектные выводы по оценке воздействия ведения горных работ на окружающую среду, общие сведения о смежных горных отводах; разведанность месторождения, данные о количестве, качестве, категорийности, вещественном составе разведанных, утвержденных запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, а при открытой разработке — также и вскрышных пород. [3, п.18]

Пунктом 25 Положения предусмотрен порядок подготовки, согласования и утверждения изменений (дополнений), вносимых в проектную документацию, а следовательно, имеется возможность внести изменения и в обоснование границ горного отвода.

С учетом вышеизложенного, условия применения методов разработки месторождений ЗАО «Каюм Нефть» могли быть изменены путем внесения изменений в технический проект разработки месторождений. Получение отдельной лицензии в данном случае видится нецелесообразным.

Кроме того, пункт 32 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.09.2009 N 315, предусматривает: в случае, если в лицензии на пользования недрами указаны два или более вида полезных ископаемых, первая буква в регистрационном номере проставляется по преобладающему виду. Из чего следует, что на основании одной лицензии допускается также добыча нескольких видов полезных ископаемых. [4, п.32]

Возвращаясь к вопросу о возможности разделения лицензионного участка, значительную роль играет действующий порядок установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование, а также порядок подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, которые установлены Положением об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утверждённым Постановлением Правительства РФ от 03.05.2012 N 429 (далее — Положение). [5]

Изменение границ участка недр осуществляется как в сторону его увеличения, так в сторону его уменьшения в любом пространственном направлении (по площади и глубине). Случаи и основания изменения границ участков недр в сторону увеличения и уменьшения, а также случаи многократного изменение границ установлены Положением (п. 8–12(2) Положения). [5, п.8–12(2)]

Для изменения границ участка недр пользователь недр, имеющий лицензию на пользование недрами на соответствующем участке недр, подает заявку в орган, который устанавливает границы этого участка недр (п. 13 Положения). Заявка об изменении границ участка недр должна содержать, в том числе, обоснование необходимости изменения границ участка недр с приложением копий обосновывающих документов или с указанием ссылок на такие документы. [5, п.13]

Пункт 27 Положения предусматривает, что при изменении границ участков недр осуществляется внесение соответствующих изменений в лицензию на пользование недрами в порядке, устанавливаемом Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. [5, п.27]

Так, Приказом Минприроды России от 29.09.2009 N 315, утвержден уже упомянутый ранее Административный регламент Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр.

Пункты 37–43 указанного Административного регламента определяют последовательность действий Федерального агентства по недропользованию и его территориальных органов при исполнении государственной функции по осуществлению внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр. [6, п.37–43]

Внесение изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр осуществляется по взаимному согласию пользователя недр и Федерального агентства по недропользованию или его территориального органа:

‒ в случае значительного изменения объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, независящим от пользователя недр, и связанного с этим изменения срока ввода в эксплуатацию объектов;

‒ при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.

Основаниями для начала осуществления административных процедур в рамках исполнения государственной функции по осуществлению внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр являются:

‒ заявка пользователя недр с просьбой о внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами (далее — заявка на внесение изменений и дополнений);

‒ обращение Федерального агентства по недропользованию или его территориальных органов к пользователю недр с предложением о внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование участком недр.

Также, указанным Административным регламентом установлены требования к заявке на внесение изменений и дополнений, перечень прилагаемых к заявке документов. По своему желанию пользователь недр дополнительно может представить иные документы, которые, по его мнению, имеют значение для обоснования внесения изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами.

Из положения вышеперечисленных правовых норм можно сделать вывод о том, что право пользователя недр на обращение об изменении границ участка недр, предоставленного в соответствии с лицензией, установлено федеральным законодательством РФ. Порядок и последовательность действий заявителя, Федерального агентства по недропользованию и его территориальных органов установлены на уровне подзаконных актов, а сам механизм внесения изменений в лицензию подробно определен и детально регламентирован.

Также, следует отметить, что в силу части 2 статьи 3 Земельного кодекса РФ к отношениям по использованию и охране недр применяется законодательство о недрах. К земельным отношениям нормы указанной отрасли законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Раздел земельного участка предусмотрен статьями 11.2, 11.4 Земельного кодекса РФ. [7, ст.3, ч.2]

Так, согласно ч. 1 ст. 11.4 ЗК РФ при разделе земельного участка образуются несколько земельных участков, а земельный участок, из которого при разделе образуются земельные участки, прекращает свое существование. На уровне земельного законодательства уже давно определены алгоритм и последовательность действий, устанавливающие раздел земельного участка. [7, ст.11.4, ч.1]

Однако механизм и практика разделения участков недр на сегодняшний день отсутствует в Российской Федерации.

К. Д. Горохов в своей статье «Правовое регулирование установление границ участков недр» отмечает, что в случае внесения изменений в ряд законодательных актов в части установления возможности разделения участка недр, потребуется также проработать вопрос прекращения права пользования недрами присоединяемого участка. [8]

Сегодня для закрепления на законодательном уровне нормы о возможности выделения части участка недр в отдельную лицензию путем разделения участка недр, представленного на основании ранее выданной лицензии, необходимо, прежде всего, определить целесообразность и необходимость данной процедуры. Это возможно установить в случае, если по каким-то причинам осуществление деятельности по условиям выданной лицензией становится осложненным либо невозможным. Разумеется, эти причины должны быть связаны с границами представленного участка недр, определенными в лицензии на пользования недрами. Кроме того, должна исключаться возможность разрешить возникшую проблему и устранить условия, которые являются причиной необходимости раздела лицензионного участка, опираясь на действующее законодательство, как на приведенном выше примере с ЗАО «Каюм Нефть».

Поскольку части 7,8 статьи 7 Закона «О недрах» содержат положения о возможности изменения границ участков недр, представленных в пользование на основании лицензии в целях обеспечения полноты геологического изучения, рационального использования и охраны недр, внесение изменений в законодательство на федеральном уровне не требуется. [1, ст.7, ч.7, 8]

Определив конкретные условия, при которых возникает необходимость раздела лицензионного участка недр, предлагается внести изменения в Положение об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утверждённое Постановлением Правительства РФ от 03.05.2012 N 429, путем добавления отдельных пунктов, указывающих на условия и требования при разделении участка недр.

В отличие от Российского законодательства, в некоторых зарубежных странах вопрос о разделении участка недр уже урегулирован. [5]

Так, например, Законом ЮАР «О полезных ископаемых» № 50 от 1991 г. предусмотрено, что владелец права на какое-либо полезное ископаемое (применительно к земельному участку или остаточной породе), или любое лицо, получившее согласие такого владельца, имеет право вступить во владение этим земельным участком или земельным участком, на котором расположены остаточные породы, вместе с лицами, сооружениями или оборудованием, которые могут потребоваться для проведения работ по разведке или добыче, а также разведки или добычи, полезного ископаемого на поверхности или в недрах земли или в остаточной породе, а также распоряжаться этим полезным ископаемым. Такому лицу после подачи заявления в предписанной форме и уплаты заявочного сбора выдается разрешение на разведку в отношении земли или остаточной породы, если им получено письменное согласие владельца на проведение разведки за свой собственный счет. Разрешение на добычу такому лицу осуществляется аналогичным образом. [9]

Горный закон ФРГ от 13 августа 1980 года содержит параграф 28, согласно которому рудное поле может быть разделено на самостоятельные части (если части будут представлять собой часть недр, ограниченных на поверхности прямыми линиями и вертикальными плоскостями по глубине) и если можно не опасаться, что раздел приведет к раздроблению полей, в частности к осложнению рациональной и планомерной добычи полезных ископаемых. [10]

Подводя итог проведенного анализа законодательства РФ на предмет возможности раздела участка недр, предоставленного в пользование на основании лицензии, а также судебной практики по вопросу возможности раздела лицензионного участка, можно сделать вывод о том, что действующее законодательство в сфере недропользования, а также земельное законодательство, позволяет внести изменения в нормативно-правовую базу, а именно в Положение об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 03.05.2012 N 429. Внесение изменений в федеральное законодательство не требуется.

Литература:

1. Закон РФ от 21.02.1992 N 2395–1 (ред. от 03.07.2016) «О недрах» (ред. от 03.07.2016) с изм. и доп., вступ. в силу с 03.10.2016 // Справочная правовая система Консультант Плюс: www.consultant.ru

2. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 03.08.2015 № 09АП-26637/2015 по делу № А40–46760/15 // Справочная правовая система Консультант Плюс: www.consultant.ru
3. Инструкция по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых (утв. МПР РФ 07.02.1998 N 56, Госгортехнадзором РФ 31.12.1997 N 58), п.18. // Справочная правовая система Консультант Плюс: www.consultant.ru
4. Административный регламент Федерального агентства по недропользованию, утвержденный Приказом Минприроды России от 29.09.2009 N 315, п.32. // Справочная правовая система Консультант Плюс: www.consultant.ru
5. Положение об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утверждённое Постановлением Правительства РФ
6. от 03.05.2012 N 429 // Информационно-правовое обеспечение Гарант: base.garant.ru
7. Приказ Минприроды России от 29.09.2009 N 315, п. 37–43 // Информационно-правовое обеспечение Гарант: base.garant.ru
8. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (ред. от 03.07.2016) с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017 // Справочная правовая система Консультант Плюс: www.consultant.ru
9. Горохов К. Д., «Правовое регулирование установление границ участков недр» // журнал «Имущественные отношения в Российской Федерации», N 11, ноябрь 2015 г.)
10. Закон ЮАР «О полезных ископаемых» № 50 от 1991 г.
11. Закон ФРГ от 13 августа 1980 года, §28.