Исторические предпосылки выделения государственной надзорной функции в России



С приходом к власти Петр I не имел четкого представления или концепции строительства правоохранительной системы и её органов. По опыту французской прокуратуры, шведских омбудсменов и фискалов, немецких фискалов царь активно искал новые формы контролирующих органов, адаптируя западные традиции и институты к российской государственности. При этом начавшиеся реформы резко ухудшили общее состояние правопорядка, так как реформаторская гиперактивность монарха дестабилизировала институты старого режима и ввела в сферу управления много новых людей, стремившихся, в том числе и к личному обогащению. Коррупция, что неоднократно подчеркивал реформатор, стала главным внутренним врагом.

Представления Петра I о законности можно представить следующим образом:

‒ тотальная правовая регламентация деятельности государственных органов и государственной службы;

‒ обязанность государственных служащих (чиновников) знать и четко без изъятий исполнять законы и директивы монарха;

‒ неограниченное и монопольное право монарха принимать и изменять законы, создавать и ликвидировать государственные институты.

С. В. Пономаренко указывает на то, что к 1711 году, времени учреждения Сената «у Петра I складывается определенная система Российской прокуратуры» [1, с. 18], что представляется спорным. Во-первых, это не подтверждено документально, царь не имел плана создания именно прокуратуры. Во-вторых, «система прокуратуры» не могла сложиться без органов и должностных лиц, которых пока не было и в проекте.

Практическая реализация правовых воззрений царя велась без концепции и плана, но с большой энергией и решимостью: ужесточались наказания за должностные преступления, была регламентирована госслужба. 2 марта 1711 года был учрежден Сенат, введена должность тайного фискала, надзирающего за центральным государственным аппаратом и должностными лицами. Обер-фискал, находясь при Сенате, надзирал через систему фискалов на местах за ситуацией в органах управления. Фискалы были призваны выявлять нарушения законов и регламентов, доносить об этом в Сенат и царю, а также поддерживать обвинение преступника в суде. Наиболее пристальное внимание фискалы уделяли органам судопроизводства и состоянию и сохранению казны, а также политическому сыску.

В деятельности фискалов были существенные недостатки:

‒ — Обер-фискал подчинялся Сенату, члены которого имели свои личные и корпоративные интересы, надзирать за Сенатом фискалы не могли. Подчиненность фискалов Сенату делало контроль мало эффективным, слабо препятствовало коррупции;

‒ — сами фискалы также допускали злоупотребления.

‒ — деятельность фискалов провоцировала противодействие госаппарата.

Фискалитет с момента учреждения был противопоставлен государственной службе и вызвал крайнее неприятие всей служебной иерархии, от подъячих до сенаторов и существовал лишь волей царя, который признавал, что «фискала чин тяжел и ненавидим», соответственно он не мог быть эффективным.

Таким образом, остро ощущалась потребность в создании новых органов, соответствующих по функциям европейским прокуратурам. Царь планировал введение должности «государственного фискала», надзирающего также и за Сенатом. Временно помесячно эти функции возлагались на дежурных офицеров гвардии, которые слабо разбирались в законотворчестве и делопроизводстве, а кроме того не имели полномочий реагировать на действия и решения высокопоставленных сенаторов.

В российской литературе на протяжении последних 150 лет сформировалось несколько мнений относительно непосредственного источника и причин создания отечественной прокуратуры.

Часть исследователей считали учреждение прокуратуры результатом процесса реформирования системы фискального надзора. Н. В. Муравьев выводил создание прокуратуры из необходимости замены дискредитировавшей себя системы фискального надзора, что наводило на мысль об иной, по другому организованной форме такого надзора, действующей «совокупно с фискальством». [2, c. 266] В современных исследованиях причиной учреждения российской прокуратуры указывается также потребность надзора за Правительствующим Сенатом, [3, с. 98] что не противоречит ранее сложившимся представлениям, так как прокуратура не создавалась исключительно для одной узкой задачи. В то же время, А. Д. Градовский увязал процесс формировании нового органа надзора с борьбой двух базовых начал государственного управления начала XVIII в. — коллегиальности и единоначалия. В этом противостоянии, по мнению Градовского, генерал-прокурор, уравновешивал и обеспечивал синергию двух указанных типов управления. При этом «правильность и независимость коллегиального устройства» соединялась с «быстротою и гибкостью единоличного состава» таким образом, чтобы «лица входили… лишь как дополнение коллегий, составляющей основной тип всего устройства». [4, с. 344] Справедливо связать учреждение прокуратуры и с переходом к абсолютизму с присущим ему доминированием политического центра. [5, с. 19] Юрист и редактор «Московских ведомостей» С. А. Петровский в качестве причины введения надзора (прокурорского в том числе) называл «крайний упадок нравственности в обществе», с чем в части распространения коррупции, следует согласиться. [6, с. 98]

О. Е. Кутафин отнес прокуратуру на момент создания к представительным органам императорской власти с надзорными функциями, осуществляющим от имени монарха и по его поручению надзор и контроль за действиями и решениями Сената и иных центральных и местных учреждений. [7, с. 239]

Многочисленность научных позиций в вопросе причин и предпосылок создания российской прокуратуры как надзорного органа, вполне объяснима многофакторностью этого процесса. Нельзя сказать, что прокуратура была создана по одной причине и для решения одной задачи. Л. В. Плевако обобщил совокупности предпосылок, разделив их на три группы:

‒ политические (централизацию власти, объединение земель);

‒ управленческие (несовершенство института фискалов; бесконтрольность аппарата, коррупция, потребность надзора за решениями Сената, губернских и местных властей, а также общее усложнение имперского государственного механизма);

‒ правовые — формирование собственно системы права, переход к кодификации. [8, с. 12]

Сюда следует также добавить внешний (адаптацию опыта формирования надзорных органов в Западной Европе) и доктринальный (теория регулярного государства, тотального контроля при абсолютизме) факторы.

В 1711–1722 гг. Петр I стремился к усилению надзорной функции Сената, где для расследования служебных преступлений и фактов коррупции были учреждены:

‒ расправная палата (надзор за местными чиновниками в судопроизводства);

‒ должность обер-фискала для негласного надзора за государственными учреждениями и должностными лицами (также и для защиты государственных интересов в суде);

‒ генерал-рекетмейстер для приёма и рассмотрения жалоб на центральные учреждения (позднее — трансформирована в должности генерал-ревизора и штаб-офицеров гвардии).

В то же время, вновь созданные учреждения и должности не решали вопросов системного и контроля госаппарата, как в столице, так и в губерниях. Именно в целях систематизации и была учреждена должность генерал-прокурора и началась разработка соответствующих нормативных актов.

В 1715 г. в связи с неэффективностью работы Сената, слабым исполнением его указов при Сенате была учреждена должность Генерального ревизора (надзирателя указов). В этом качестве выступали штаб-офицеры гвардии, помесячно состоявшие при Сенате в указанном звании. Данная форма надзора, ставшая промежуточной, не дала результата и не удовлетворила царя, который стремился иметь при Сенате надежного наблюдателя «за правильным ходом дел». В то же время, Петр I проектировал прокуратуру как особый институт контроля за деятельностью госаппарата и чиновников на всех уровнях.

В. О. Ключевский отмечал, что Петр I много размышлял над сущностью власти прокурора, лично составляя законопроекты. Царь стремился создать такой независимый и надсословный надзорный орган, стоявший (в порядке надзора) и над Сенатом, бывшим в тот момент высшим органом государственного управления. Таким образом, новый чин должен был стать, по мнению Петра I, «яко око наше и стряпчий о делах государственных». [9, с. 184]

Как обосновано показал С. М. Казанцев учреждению российской прокуратуры предшествовал интенсивный практический поиск надзорных институтов: фискалата, генерал-ревизора, обер-секретаря Сената, дежурных гвардейских офицеры при Сенате, а также надзорные функции самого монарха и Сената. [10, с. 16] В итоге перебора идей и ситуаций объективно и эволюционно вызрела и оформилась концепция института прокуратуры. В тот момент формирующемуся российскому абсолютизму был необходим орган, «замыкающий» «круг всеобщего надзора», необходимо было создать универсального «надзирателя», действующего от имени источника власти — монарха.

Основные принципы строительства и функционирования российской прокуратуры были сформулированы в российской правовой литературе во второй половине XIX — начале XX веков. Отметим, что в основном они концептуально соответствовали принципам, заложенным в основание создания прокуратуры в начале XVIII в.

Литература:

1. Пономаренко С. В. Основные этапы истории развития российской прокуратуры: исторический аспект: дисс... канд. ист. наук: 07.00.02. М., 2008.
2. Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889.
3. Исаев И. А. История государства и права Росси. М., 1996.
4. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т.1 (1876–1878). М.: 2002. Сер. Памятники права. Т.1.
5. Мурашин Г. А. Органы прокуратуры в механизме советского государства. Киев, 1972.
6. Петровский С. А. О Сенате в царствование Петра Великого: историко-юридическое исследование. дисс. канд. права. МГУ, 1875.
7. Кутафин О. Е. Избранные труды. М.: Проспект, 2015. Т.1.
8. Плевако Л. В. Органы прокуратуры в государственном механизме РФ: дисс… канд. юрид. наук. СПб., 2002.
9. Российское законодательство Х-ХХв. М., 1986.
10. Казанцев С. М. Прокуратура Российской империи: Историко-правовое исследование: автореф. дисс… д-ра юрид. наук. 12.00.01. СПб., 2003.