В статье исследуется история прокуратуры в Российской империи. Также осуществляется анализ нормативно-правовых актов.
Ключевые слова : прокуратура, Российская империя, история, Петр I, надзор, институт прокуратуры.
Необходимость изучения истории прокуратуры Российской Федерации обусловлена несколькими факторами. Во-первых, знание истории становления прокуратуры нашей страны важно для понимания развития российской системы правосудия и государственного управления. Во-вторых, посредством изучения истории прокуратуры можно рассмотреть историю правовой системы в целом, развитие принципов и методов её работы, а также роль прокурорского надзора в обеспечении законности и защите прав граждан в России. В-третьих, изучение истории прокуратуры помогает понять её роль в формировании правового государства и соблюдении законности в стране.
В данной работе будет рассмотрен период становления и развития прокуратуры в период Российской империи. Данный период можно разделить на следующие этапы: создание прокуратуры Петром I, прокуратура в эпоху дворцовых переворотов, прокуратура при Екатерине II, прокуратура в первой половине XIX века, прокуратура и Судебная реформа 1864г.
Становление и развитие института прокуратуры начинается в начале XVIII века. Многие ученые утверждают, что 1722 год является отправной точкой для прокуратуры, ведь именно в этот год 12 января Петр I издал Указ «О обязанностях сенатских членов; о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и берг-коллегий в Сенате; о бытии при Сенате генерал и обер-прокурорам …». В пункте 4 данного Указа отмечено «Надлежит быть при Сенате Генерал-Прокурору и Обер-Прокурору, также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-Прокурора…». Однако не стоит ограничиваться 1722 годом.
А. В. Ерёмин в своей работе отмечает: «Надзорные функции выполняли в XVII—XVIII вв. различные структуры: при царе Алексее Михайловиче (1645–1676 гг.) — Тайный приказ, при Петре I (1682–1725 гг.) — фискалы, офицеры гвардии при Сенате. В определенной мере эти функции выполняли и сам царь, и Сенат» [3, с. 15].
Таким образом, созданию прокуратуры предшествовали такие институты, как Тайный приказ и фискалитет, которые выполняли контрольно-надзорные функции.
Начало правления первого императора в истории России характеризуется решительными реформами. Видя государство абсолютистским, Петр I пришел к идее создания системы надзора. В результате чего в марте 1714 года был издан Указ «О должности фискалов» [7]. Данный документ ученые-историки рассматривают как «должностную инструкцию».
А. В. Ерёмин в своей работе характеризует принципы института фискалитета так: «общеконтрольный характер компетенции, иерархически организованные территориальные подразделения, не подчиненные местной администрации, и всесословный принцип формирования» [1, с. 15].
Анализируя правовую базу деятельности фискалов, можно прийти к следующему выводу: в обязанности фискалов входило выявление «всяких преступлений», особое внимание уделялось преступлениям против интересов государства и правосудия. При этом, фискалам не давалось право на осуществление следственных действий, также они не занимались отправлением правосудия.
Несмотря на саму идею создания надзирающего органа и все преимущества института фискалитета, в обществе фискалы не смогли стать синонимом к законности и правопорядку. В научной работе Звягинцев А. Г. отмечает, что «само слово «фискал» приобрело такое же значение, как «ябедник», «доносчик» [5, с. 15]. Данное положение в корне не устраивало Петра I, поэтому задумка о создании контрольно-надзорного органа снова овладела первым императором нашей страны.
Исследователи полагают, что причинами создания Петром I прокуратуры были: укрепление центральной власти; борьба с коррупционными преступлениями; обеспечение законности и правопорядка, защиты прав и свобод граждан и борьбы с преступностью; совершенствование административной системы и улучшения эффективности исполнения законов и указов государя; обеспечение контроля за деятельностью органов государственной власти и предотвращения злоупотреблений и нарушений законов со стороны чиновников.
Справедливо отмечает Эбзеев Б. С.: «Петр I прекрасно сознавал, что без формирования твердого государственного режима и обуздания преступности и казнокрадства его реформы были обречены на провал» [8].
Правовой базой для создания института прокуратуры стали три основных документа, а именно: Указ от 12 января 1722г., Указ от 18 января 1722г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей» и Указ от 27 апреля 1722г. «О должности генерал-прокурора».
Первым генерал-прокурором стал Павел Иванович Ягужинский.
Должность генерал-прокурора занимала важное место в государственном аппарате, ведь именно он «должен был внимательно, прилежно смотреть и записывать в свой журнал, чтобы Сенат выполнял свои обязанности и решал дела, относящиеся к его компетенции истинно, ревностно и порядочно, без промедления времени, по регламентам и указам». Также в обязанности генерал-прокурора входила проверка исполнения указов в установленные сроки. Тогда же и появилось у генерал-прокурора право опротестования действий сенаторов. Помимо вышеперечисленных обязанностей, генерал-прокурор контролировал деятельность прокуроров на местах.
«Петровскую» прокуратуру характеризует, как и отмечалось выше, надзорная деятельность, которая осуществлялась посредством наблюдения, предложения с напоминаниями, предостережения, протеста.
Таким образом, прокуратура при Петре I играла важную роль в системе государственного управления и в модернизации государственного аппарата. Стоит отметить, что за образец при создании института прокуратуры в Российской Империи была взята французская модель. Важны является и тот факт, что деятельность нового института была направлена на укрепление и централизованной власти и борьбу с коррупцией, что способствовало установлению порядка в государстве и усилению авторитета императора.
Однако прокуратура также использовалась для подавления политических оппонентов и преследования диссидентов, что вызвало критику со стороны общества.
Последующее развитие истории прокуратуры характеризовалось периодическими спадами и подъёмами, что еще раз доказывает ценность и необходимость данного института в развитии страны.
Во времена правления Екатерины I и Петра II прокуратура претерпевала свой кризис. Борьба за власть между знатными лицами, заинтересованными в реализации своих интересов, сводила к минимальному осуществлению прокурорами обязанностей. Данную мысль доказывает тот факт, что при Петре II должности прокуроров при надворных судах и прокуроров большей части коллегий были упразднены [5, с. 22].
При Анне Иоановне институт прокуратуры снова обрел свою былую значимость. 2 октября 1730г. был принят Манифест «О назначении при Сенате генерал-прокурора и в помощь ему обер-прокурора …». Согласно данному документу были восстановлены должности генерал-прокурора, обер-прокурора, прокуроров в коллегиях и иных судебных местах.
Обязанностями генерал-прокурора был наделен Павел Иванович Ягужинский. Однако через 10 лет, должность генерал-прокурора занял Никита Юрьевич Трубецкой.
Помимо Манифеста от 2 октября 1730г. нормативна база деятельности работников прокуратуры также расширилась. Сенатским Указом от 2 апреля 1731г. «Об определении прокуроров в юстиц-коллегию и в губернии, и о сочинении им инструкции для порядочного отправления дел по их должности» прокуроры были назначены при Юстиц-коллегии и в губерниях. Также Указ содержит конкретное наставление в деятельности прокуроров, а именно «в смотрение сборов, чтоб повсягодно сполна в казну доходили, а в доимку не запускали, також во всяких окладах, подрядах, порядочно и без казенного убытка чинено было и о прочем, что к лучшему смотрению и предосторожности принадлежит».
Сенатский Указ от 3 января 1732г. определялось жалование прокурорам в зависимости от их должности.
А именной Указ от 3 сентября 1733г. «О должности прокурора» определял направления надзора прокуратуры. В частности, надзор за работой губернаторов и их заместителей, надзор за деятельностью судебных органов, надзор за финансовым положением губерний. Также прокуроры были обязаны принимать жалобы «от кого б ни были».
Важно подчеркнуть, что прокуроры были наделены обязанностью реагирования на нарушения. Так, при выявлении нарушений в деятельности губернатора и его заместителей, прокурор был обязан предписывать губернатору устранить такие нарушения. Если прокурор находил нарушения в судебных делах, то ему предписывалось принести протест на решение суда.
Все вышеперечисленные факты еще раз подтверждают то, что деятельность института прокуратуры была значима для развития государства и общества.
Во времена правления Елизаветы Петровны институт прокуратуры характеризовался возвращением в «петровскую эпоху». В целом, характер деятельности прокурорских работников оставался прежним и радикальных изменений данный институт не претерпевал.
Благодаря административной реформе, проведенной императрицей Екатериной II, для организации института прокуратуры стала характерна централизованная система.
Также при Екатерине Великой «произошло усиление лишь административных позиций генерал-прокурора и обер-прокуроров» [5, с. 28]. Для должности генерал-прокурора больше стали характерны обязанности премьер-министра. Хотя с точки зрения нормативно-правовых актов, генерал-прокурор не утратил свои надзорные полномочия.
В это время должность генерал-прокурора занял Александр Алексеевич Вяземский. Основными направлениями деятельности также оставались надзор за финансовым состоянием страны и совершенствование законодательной базы империи.
Система губернской прокуратуры носила комплексный характер. Появилась новая должность — стряпчие, которые по факту находились в зависимости от местной администрации.
Прокуроры и стряпчие занимались сохранением правопорядка, целостности власти, а также противостояли коррупционным преступлениям. Помимо этого, в обязанности также входил надзор за судопроизводством, надзор за местами лишения свободы и «полицейский» надзор (сохранение порядка в обществе).
Таким образом, при Екатерине Великой значимость прокуратуры укрепилась. Императрица предоставила прокурорам значительные полномочия в области надзора за исполнением законов и борьбы с коррупцией. Под её правлением были проведены изменения в системе прокуратуры, которые были направлены на улучшение эффективности работы данного института. Реформы Екатерины II в области правосудия оказали значительное влияние на развитие системы правопорядка и законности в Российской империи.
Павел I находил институт прокуратуры полезным и эффективным для государства и общества. Абсолютистские взгляды императора не коснулись прокуратуры и она коренных изменений не претерпевала. Что характерно для данного периода: за столь короткий промежуток правления, при Павле I было несколько генерал-прокуроров, а именно А. Н. Самойлов, А. Б. Куракин, П. В. Лопухин, А. А. Беклешов, П. Х. Обольянинов.
В 1801 году в результате дворцового переворота на престол взошёл император Александр I. На место генерал-прокурора был назначен Беклешов Александр Андреевич. Однако, власть генерал-прокурора была несколько усечена.
Благодаря именному Указу от 8 сентября 1802г. были учреждены министерства, в числе которых было Министерство Юстиции. В этот момент произошло слияние должности генерал-прокурора и Министра Юстиции.
При Александре I у прокуроров появилось новое направление надзора — надзор за следствием. Прокуроры наблюдали за ходом расследования преступлений.
Также прокуроры надзирали за судопроизводством. Особое внимание уделялось некоторым категориям дел, где были задействованы малолетние и «умалишенные». Что касается мер прокурорского реагирования, то всё ограничивалось напоминанием и протестом.
Следующим важным этапом в развитии прокуратуры стал период правления императора Николая I. Был принят Свод законов Российской империи, который содержал в себе характеристику деятельности института прокуратуры.
Согласно данному нормативно-правовому акту, прокурорский надзор разделялся на три направления: генерал-прокурорский надзор, обер-прокурорский надзор в общих собраниях и департаментах Сената и местный надзор губернского прокурора и стряпчих в уездах [9].
Целью деятельности генерал-прокурора и обер-прокуроров являлось «обеспечение соответствия принимаемых Сенатом решений интересам монарха и соблюдение установленной процедуры их вынесения, а затем — проверка соблюдения требований законов» [2, с. 50].
В обязанности прокурора, согласно анализу редакций Свода законов Российской империи, входили: общий надзор, толкование законов, надзор за налогообложением, участие в освидетельствовании сумасшедших, присутствие при дворянских выборах, и другие.
Основной формой прокурорского надзора был просмотр журналов местных учреждений.
Таким образом, в период правления императора Николая I прокуратура приобрела значительное значение и стала органом, игравшим важную роль в обеспечении законности и правопорядка в Российской империи. Принятый в то время Свод законов содержал детальные указания о деятельности прокуратуры, определяя различные направления прокурорского надзора и обязанности прокуроров. В целом, этот период стал важным этапом в развитии прокуратуры, создав условия для ее более эффективной работы в защите законности и прав граждан.
Радикальные изменения затронули институт прокуратуры в период царствования императора Александра II. Видя Российскую империю конституционной, Александр II решил полностью изменить государственную систему.
Судебная реформа отразилась в документе от 20 ноября 1864г. «Высочайшее утвержденное учреждение судебных установлений». На основании анализа данного нормативно-правового акта можно дать характеристику деятельности органов прокуратуры.
Так, в разделе III «О лицах прокурорского надзора» сказано, что надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам. Главным звеном в системе прокуратуры оставался генерал-прокурор, он же Министр Юстиции.
Деятельность прокуроров основывалась на основании своего убеждения и существовавших законов. Прокурорский надзор ограничивался делами судебного ведомства.
Для того, чтобы занять должность прокурора было необходимо наличие аттестата из университета, других высших учебных заведений, об окончании юридических курсов. Также был необходим опыт в судебной практике, например: для должности товарища прокурора окружного суда — не менее четырех лет; для должности прокурора окружного суда и товарища прокурора судебной палаты — не менее шести лет и так далее.
Помимо вышеперечисленных изменений в Российской империи впервые появляется военная прокуратура. Военные прокуроры подчинялись главному военному прокурору.
Уставы уголовного и гражданского судопроизводства от 1864г. также определяли сущность деятельности прокурора в данных процессах.
Так, в уголовном процессе произошло разделение судебной власти и обвинительной, которая и принадлежала прокурорам. Им же принадлежало право возбуждения судебного преследования. Прокуроры продолжали осуществлять надзор за следствием. Также, прокурор выступал с обвинительной речью первым, затем шла речь адвоката. Данное правило сохранилось и в наши дни.
В гражданском процессе прокурор участвовал в делах о взыскании за вред и убытки, по делам, связанным с решениями о выдаче свидетельств на право бедности, по делам лиц, не достигших совершеннолетия, глухонемых, «умалишенных», по делам казенного управления и в других категориях.
Таким образом, реформы Александра II задали вектор изменений в системе органов прокуратуры. В дальнейшем великих изменений институт прокуратуры не претерпевал до Великой Октябрьской Социалистической Революции 1917 года.
Подводя итог можно сказать, что история развития прокуратуры России обширна и не ограничивается одним периодом. Благодаря изучению истории можно не только учесть ошибки прошлого, но и взять за основу проверенные временем фишки. Ведь, как говорил немецкий мыслитель Фридрих Ницше «история циклична».
Литература:
- Прокуратура Российской империи в документах, 1722–1917: хрестоматия / В. В. Лавров, А. В. Ерёмин, Н. М. Иванова; под. ред. Г. В. Штадлера. — Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2018. — Текст: непосредственный.
- История отечественной прокуратуры: учебное пособие / А. В. Ерёмин. — Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2018. — 136 с. — Текст: непосредственный.
- Судебные уставы от 20 ноября 1864 г. // Свод законов Российской империи. — Т. 16 // Российская национальная библиотека: сайт. URL: http: // nlr.ru/e-res/law_r/descript.html.
- О бытии в надворных судах прокурорам и о принятии доносов от фискалов и людей посторонних: указ именной от 18 янв. 1722 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. 1649— 1825 гг.: в 48 т. — Санкт-Петербург: Тип. II Отд. Собств. Его Императ. Величества Канцелярии, 1930. — Т. 6. — № 3880.
- Звягинцев А. Г. История российской прокуратуры, 1722–2012 / А. Г. Звягинцев. — Москва: Олма медиа групп, 2012. — 416 с. — Текст: непосредственный.
- Бриль Г. Г. Правовое регулирование прокурорского надзора в пореформенной России (вторая половина XIX века) / Г. Г. Бриль, А. А. Корняков // История государства и права. — 2008. — № 2. — С. 25–27.
- О должности фискалов: указ именной от 17 марта 1714 г. // ПСЗРИ-1. Т. 5. № 2786
- Конституционное право Российской Федерации. Учебник. Под ред. Эбзеева Б.С. // Изд-во. Проспект. С. 487
- Свод законов Российской империи. Т. 1, ч. 1. Ст. 2463 // Российская национальная библиотека: сайт. URL: http://nlr.ru
