История становления процессуального статуса прокурора в нашей стране уникальна. Ее отличительная черта — непрерывное совершенствование института прокурорской деятельности в системе ветвей государственной власти. Хронологически в его развитии можно выделить три периода: дореволюционный (1722–1917), советский (1917–1991), постсоветский (с 1991 г. по настоящее время).

Дореволюционный период развития института прокуратуры в России связан с деятельностью Петра I: 27 апреля 1722 года был издан указ «О должности генерал-прокурора», который закреплял должностной статус прокуроров в надворных судах и Святейшем Синоде, в провинциях, в армии и на флоте; этим же указом были введены должности генерал-прокурора и обер-прокурора при Сенате. В документе были прописаны полномочия и обязанности генерал-прокурора по надзору и руководству органами, которые подчинялись прокуратуре; таким образом, данный указ утвердил статус прокуратуры как надзорного органа, и в тот период одним из важнейших направлений ее деятельности был именно контроль за соблюдением законов.

Губернские прокуроры осуществляли надзор за функционированием государственных институтов на местах. В их компетенцию входили рассмотрение гражданских и уголовных дел, проверка законности судебных решений и постановлений, а также подача протестов в случае неправомерных судебных решений.

В эпоху Петра I прокуратура осуществляла функцию общего надзора и гарантировала защиту гражданских прав, закрепленных законом. Поддержание обвинения в судебном разбирательстве не входило в ее компетенцию, поскольку в тот исторический период состязательный процесс отсутствовал.

В. А. Любушкин отмечает: осуществляя надзор «за законностью в работе иных органов государства, прокуроры выполняли наблюдение за защитой государственной казны… надзор по делам арестованных, за местами содержания осужденных. Прокуроры наделялись правом вносить протест на неправовые решения государственных органов» [6, с. 26]. Подготовка предложений по выявлению иных нарушений закона также входила в компетенцию прокурора. Следовательно, прокуратура формировалась как надзорный государственный орган в соответствии с принципом единой централизованной системы.

После смерти Петра I прокуратура была временно упразднена, а затем восстановлена, и в 1733 году Анна Иоанновна подписала указ «О должности губернского прокурора», благодаря чему полномочия этих представителей власти расширились. В случае, если местные органы власти и суды не соблюдали требования закона, губернский прокурор мог вынести протест, уведомив генерал-прокурора: поддержание протеста с его стороны влекло за собой приостановку принятого ранее решения.

При Елизавете Петровне прокурорская система была укреплена, а принципы ее деятельности оставались прежними. Однако уже вскоре перечень полномочий прокуроров изменился. К примеру, главной задачей, которую возлагала на генерал-прокурора Екатерина II, было осуществление надзора за сенатской канцелярией. Кроме того, он занимался вопросами кодификации законодательства, формированием бюджета, регулированием торговли и проведением русификации в пограничных районах.

Губернская реформа 1775 г., в подготовке которой участвовал и генерал-прокурор, стала важнейшим этапом в развитии института прокуратуры. Смысл данной реформы заключался в разделении полномочий административных и судебных органов власти, чтобы каждый из них выполнял свою функцию. Деятельности прокуратуры была посвящена специальная глава документа под названием «Учреждения для управления губернией Всероссийской империи», согласно которому прокурору поручалось осуществление различных видов надзора: общего, судебного, а также за местами лишения свободы. Провинциальная прокуратура была упразднена; вместо этого назначались губернские и уездные помощники прокурора.

Принятие данного законодательного акта повлекло изменения в деятельности прокуроров, а также способствовало увеличению их количества на местах. В. В. Непорада отмечает, что «в ряды прокуроров влились стряпчие, которые выполняли функции «государственной адвокатуры» [10, с. 245]. Полномочия губернских прокуроров и губернских стряпчих заключались в надзоре за порядком делопроизводства в губернских учреждениях, охране государственных властных структур и их интересов, включая борьбу со взяточничеством.

Н. П. Кирилова отмечает, что «губернские прокуроры обладали преимущественным правом толкования закона. Специальное заключение прокурора требовалось для решения вопроса о подсудности по частным делам, связанным с казенным интересом. Губернский прокурор должен был уведомлять о нарушениях закона как местную администрацию, так и генерал-прокурора» [8, с. 17].

Надзор за местами лишения свободы исполнял губернский прокурор. В его полномочия входило совместное посещение тюрем с прокурорами, находившимися у него в подчинении. Информацию губернскому прокурору предоставляли уездные стряпчие. Они могли выступать в судебных заседаниях в качестве защитников и ходатаев. Для подачи жалоб и предъявления исков к уездным учреждениям стряпчему необходимо было согласие губернского прокурора. В полномочия стряпчего также входили контроль за сбором судебных штрафов с граждан, контроль за деятельностью судов в уезде.

Итак, при Екатерине II был закреплен прокурорский надзор за деятельностью мест заключения и судов, произошло укрепление централизованной государственной власти.

Александром I 8 сентября 1802 года был подписан манифест «Об учреждении министерств», в котором были обозначены восемь министерств: иностранных и внутренних дел, морских и военных сухопутных сил, народного просвещения, финансов, коммерции, а также юстиции. Согласно данному документу прокуратура входила в состав Министерства юстиции, а министр юстиции и генерал-прокурор могли быть одним лицом. Также в период правления Александра II Государственным советом в 1862 г. были приняты «Основные положения о прокуратуре».

А. Р. Сафина отмечает: «В данных положениях четко определялись задачи и полномочия прокуроров, назначение прокуратуры — наблюдение за точным и единообразным исполнением законов, а также сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры: единство и строгая централизация органов прокуратуры; осуществление прокурорами полномочий от имени всех органов прокуратуры; осуществление “верховногоˮ надзора генерал-прокурором (он же являлся министром юстиции); независимость прокуроров от “местных влиянийˮ, которая обеспечивалась порядком их назначения и освобождения от должности: генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались Императором, а нижестоящие прокуроры — генерал-прокурором» [7, с. 70].

Изменения в результате судебной реформы, проведенной в 1864 г., коснулись не только деятельности судов, но также прокуратуры и следственного аппарата. Серьезную роль сыграло преобразование прокуратуры: ее надзорная деятельность сменилась обвинительной. Чертой процессуального статуса прокуроров была независимость, в том числе когда дело касалось составления обвинительного заключения и поддержания обвинения в суде. Если прокурор участвовал в дознании и следствии, то подчинялся министру юстиции. Функция общего надзора, осуществляемого прокуратурой, была упразднена еще в дореформенный период.

Революция 1905 г., состоявшаяся в период правления Александра III, сыграла решающую роль в преобразовании прокуратуры в карательный орган. Изменения коснулись прокурорской политики в целом; в деятельность прокуратуры в этот период также входило рассмотрение дел, связанных с революционным террором.

В. С. Павлов подчеркивает, что «карательным органом прокуратура продолжала оставаться вплоть до 1917 года, пока не была ликвидирована вместе с рухнувшим самодержавием» [9, с. 162].

Советский период начался Октябрьской революцией 1917 г. и закончился в 1991 г. Уже в первые годы советской власти был запущен процесс реформации российской судебной системы: 24 ноября 1917 г. был принят Декрет «О суде» № 1, в котором говорилось об упразднении прокуратуры.

Е. Ю. Гагина подчеркивает: «Данным Декретом было осуществлено упразднение раннее созданных судов, институтов судебных следователей, прокурорского надзора, а также суда присяжных заседателей и частной адвокатской деятельности. Функции ранее перечисленных инстанций взяли на себя принципиально новые органы власти — народные суды и революционные трибуналы, а также следственные комиссии» [5, с. 68].

В 1920 г. на смену Народному комиссариату государственного контроля и его местным органам был учрежден Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ), который наделялся надзорно-контрольными функциями. Его задачами являлись осуществление надзора за законностью в управлении, проведение проверок всех органов советской власти, обеспечение эффективности советского правительства. Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК) осуществляла надзор до 1922 г., а затем была преобразована в Государственное политическое управление (ГПУ), которое также отвечало за охрану государственных границ и выполняло специальные поручения Президиума ВЦИК и СНК. В функционал революционных трибуналов входил надзор за соблюдением законов в местах лишения свободы.

На сессии Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) РСФСР 28 мая 1922 г. было принято «Положение о прокурорском надзоре». С его принятием у прокуроров появилась возможность отменять незаконные распоряжения, опротестовывать их через прокурора республики в СНК или в Президиуме ВЦИК.

В «Положении о Народном комиссариате юстиции» (НКЮ) 1923 г. содержалась глава «IV отдел прокуратуры», в которой были описаны полномочия прокуроров. Нарком юстиции являлся одновременно и прокурором республики, а прокуратура была учреждена в составе НКЮ. Отдел прокуратуры наркомата осуществлял надзор за законностью действий органов власти, учреждений и лиц, учет личного состава прокурорского надзора, наблюдение за деятельностью органов следствия и дознания, за функционированием мест лишения свободы и исправительно-трудовых учреждений.

После образования СССР прокуратура РСФСР 23 ноября 1923 г. вошла в общесоюзную прокурорскую систему и стала ее основной частью. В 1933 г. была проведена централизация прокуратуры: она вышла из состава НКЮ, который относился к исполнительной ветви власти, и стала самостоятельным союзно-республиканским органом.

В декабре 1933 г. вышло «Положение о прокуратуре Союза ССР», в котором говорилось о ее самостоятельности. Таким образом, институт прокурорского надзора стал независимым, военная и транспортная прокуратура, а также территориальные органы вошли в состав единой системы прокуратуры. В 1936 г. его пополнили и следственные органы.

30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР был принят закон «О прокуратуре СССР», заменивший «Положение о прокурорском надзоре». В соответствии с новым законом прокуратура приобрела статус единой централизованной системы, независимой от органов местного самоуправления и осуществляющей прокурорский надзор за соблюдением прав граждан и исполнением законов, за органами дознания и предварительного следствия, за соблюдением законности при рассмотрении дел в суде. Также были определены следующие ее функции: борьба с нарушением закона об охране социалистической собственности, в том числе с преступностью.

Постсоветский период начался в 1991 году и продолжается в настоящее время. Верховным Советом РСФСР 24 октября 1991 г. была принята Концепция судебной реформы. В этом документе было отмечено, что «суд, прокуратура, органы следствия и дознания обнаруживают несостоятельность общих усилий по охране законности и правопорядка. Была обоснована необходимость преобразования прокуратуры из многофункционального института в орган, осуществляющий лишь уголовное преследование» [8, с. 30].

После обнародования данной Концепции появились публикации за и против ограничения функций прокурора. Серьезной критике подвергалась идея общего прокурорского надзора. Также было высказано мнение о необходимости наделить министерства функциями, которые ранее выполняли прокуроры.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» был принят 17 января 1992 года [2]. В действующей редакции он сохраняет за прокуратурой и общий надзор, и уголовное преследование и в настоящее время является основополагающим законодательным актом в отношении прокурорской деятельности.

Согласно действующему законодательству (ч. 1 ст. 37 УПК РФ) прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной данным кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия [1].

В судебном производстве прокурор выполняет состязательную функцию уголовного преследования. Благодаря этому сторона обвинения в лице государственного обвинителя (прокурора) и сторона защиты равноправны: обе вправе заявлять отводы и ходатайства, предоставлять доказательства, участвовать в их исследовании, выступать в прениях. Поддерживая государственное обвинение, прокурор руководствуется принципами законности и обоснованности.

В досудебном производстве прокурор осуществляет надзор за соблюдением закона и уголовное преследование от имени государства. Он осуществляет надзор за деятельностью органов дознания и предварительного следствия (судебную деятельность и деятельность защитника данный надзор не охватывает).

Перечень полномочий прокурора претерпел изменения. Так, согласно Федеральному закону «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ прокурор лишился полномочий руководить предварительным следствием: эти полномочия сохранены за ним лишь в отношении производства дознания.

По мнению А. В. Смирнова, «функция уголовного преследования на предварительном следствии осуществляется прокурором в той части, в которой он по окончании предварительного следствия участвует в подготовке и формировании будущего государственного обвинения в суде. Эта функция проявляет себя в основном на завершающем этапе расследования — в полномочиях прокурора при рассмотрении уголовного дела, поступившего к нему от следователя с обвинительным заключением. Лишь с этого момента, но не ранее, прокурор становится ответственным за качество обвинения, которое придется поддерживать» [3, с. 70].

Надзорная функция прокурора на стадии предварительного расследования выражается в том, что он руководствуется принципами исключительно строгого и точного исполнения закона.

Функция же уголовного преследования осуществляется с использованием прокурорских полномочий, нацеленных на достижение максимальной эффективности и рационального обеспечения неотвратимости уголовной ответственности лиц, которые совершили преступления.

Сравнивая вышеприведенные функции, можно сделать вывод, что надзорная функция основана лишь на принципе законности, а функция уголовного преследования также отвечает принципу целесообразности.

По мнению А. В. Безрукова, «современная прокуратура является ведущим в механизме обеспечения правопорядка правоохранительным органом, который осуществляет надзор за законностью деятельности правоохранительных органов и координацию их деятельности, включая сферу обеспечения правопорядка» [4, с. 2].

Таким образом, можно сделать следующий вывод: процессуальный статус прокурора в нашей стране неоднократно изменялся в течение ряда исторических периодов. В дореволюционный период главной функцией прокурора являлся надзор, в советский — обвинение, а в постсоветский период — и уголовное преследование, и надзор за исполнением законов.

Литература:

1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 18.12.2001 № 174-ФЗ: принят Гос. Думой 22 нояб. 2001 г.: одобрен Советом Федерации 18 декаб. 2001 г.: [в ред. от 21 апреля 2025 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 32. — Ст. 3301.
2. О прокуратуре Российской Федерации: Федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-I-ФЗ: [ред. от 3 февраля 2025 г.] // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1992 г. — № 8. — Ст. 366.
3. Смирнов, А. В. Уголовный процесс: авторский курс / А. В. Смирнов, К. Б. Калиновский. — Москва: Эксмо, 2022. — 368 с.
4. Безруков, А. В. Конституционно-правовые основы обеспечения правопорядка органами прокуратуры в России / А. В. Безруков // Российская юстиция. — 2016. — № 1. — С. 2–4.
5. Гагина, Е. Ю. История развития процессуального статуса прокурора в отечественном уголовном судопроизводстве / Е. Ю. Гагина // Вестник магистратуры. — 2022. — № 6–3 (129). — С. 311–314.
6. Любушкин, В. А. История становления Российской прокуратуры / В. А. Любушкин, М. А. Зотов // Контентус. — 2017. — № 11 (64). — С. 24–31.
7. Сафина, А. Р. История становления прокуратуры в России / А. Р. Сафина // Вестник науки и образования. — 2017. — № 12 (36).
8. Кириллова, Н. П. Прокурорский надзор: учебник и практикум для вузов / Н. П. Кириллова. — 4-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2025. — 350 с.
9. Павлов, В. С. Общенадзорная функция российской прокуратуры в период самодержавия (1722–1917) / В. С. Павлов // Символ науки. — 2015. — № 3. — С. 160–163.
10. Непорада, Н. В. Правовой статус прокуратуры Российской империи согласно губернской реформе 1775 года / Н. В. Непорада // Приоритетные научные направления: от теории к практике. — 2016. — № 28. — С. 242–246.