Правовое положение Президента Республики Узбекистан в системе государственной власти

В статье анализируются теоретико-правовые аспекты интегративной функции Президента, связанные с обеспечением согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также его значение в организации государственной власти.

Ключевые слова: Президент, государственная власть, глава государства, согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, форма правления, исполнительная власть, парламент.

Конституция Республики Узбекистан определяет правовой статус Президента республики как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Согласно статье 11 Основного закона система государственной власти Республики Узбекистан основывается на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. До 2008 года Президент Республики Узбекистан являлся одновременно главой исполнительной власти. Политико-правовым актом огромной важности стало исключение из Конституции Республики Узбекистан норм, устанавливающих, что Президент страны является одновременно главой исполнительной власти.

Президент, осуществляя государственную власть, выполняет важнейшие государственные функции, в то же время по Конституции не входит ни в какую ветвь власти.

В юридической науке парламент, правительство и суд понимаются как классические ветви власти. Вместе с тем в государственном механизме главе государства отводится отдельное место. В отличие от вышеуказанных классических ветвей власти невозможно однозначно оценить правовое и практическое положение главы государства. Каково место главы государства в системе государственной власти? Является ли он законодателем либо главой исполнительной ветви власти или не входит ни в какую ветвь власти? Эти вопросы представляют определенную теоретическую сложность.

По нашему мнению вопрос об отношении главы государства к той или иной ветви власти должен решаться в каждом конкретном случае с учётом конституционного строя, действующей Конституции и законодательства и правоприменительной практики конкретного государства.

Следует отметить, что пост главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах это наследственный монарх, в республиках — выборный президент. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Это и есть глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями и выступающий как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Глава государства призван цементировать государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.

При различных формах правления полномочия главы государства выглядят неодинаково. В одних странах функции главы государства номинальны, в других — они олицетворяют реальную власть. Но при всех условиях глава государства сохраняет определенные собственные полномочия, т. е. высшие представительские функции как внутри страны, так и вне ее, эти функции никому не подконтрольны и не подотчетны [1, 800 с.].

Конституционно-правовые доктрины многих государств рассматривают институт главы государства в качестве высшего должностного лица, олицетворяющего единство народа, представляющего свою страну в отношениях с другими государствами, как гаранта суверенитета, безопасности и территориальной целостности, стабильности, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие, преемственность органов государственной власти.

Конкретно положение главы государства и его фактическая роль в жизни страны определяются в каждой стране в зависимости от политических условий и исторических традиций. Вместе с тем надо отметить, что правовой статус главы государства и его фактическая роль в осуществлении государственной власти непосредственно связаны с формой правления и политическим режимом конкретной страны.

По мнению А.Азизходжаева государственное управление в различных странах организовано в разнообразных формах. В целом независимо от выбора формы правления, тот, кто владеет контролем над исполнительной ветвью власти, тот находится в центре государства. Применительно к президентской форме правления — это Президент, а парламентарной — правительство [2, с. 40]. Если глава государства одновременно является и главой исполнительной ветви власти, то он осуществляет подлинное руководство в управлении государственными делами, формирует и реализует политический курс страны. Подобные государства относятся к государствам с президентской формой правления.

В странах с парламентарной формой правления глава государства непосредственно не участвует в государственном управлении. Однако и в таких государствах глава государства во многих случаях воздействует на политические процессы, особенно в кризисных или чрезвычайных ситуациях его активность, а также влияние на другие государственные органы заметно повышается. М.Мирхамидов отмечает, что одной из причин востребованности должности Президента являлось именно оперативное руководство и принятие экстренных, необходимых мер в кризисных ситуациях, с чем в таких ситуациях не справлялись бы коллегиальные органы [3, с. 9].

Центральное место в системе органов государственной власти, стержнем политической системы Республики Узбекистана является Президент Республики.

Особенно в сфере организации (т. е. формирования системы органов исполнительной власти) и функционирования исполнительной власти (т. е. практического осуществления функций, компетенции, полномочий) Президент играет весьма значительную роль [4, с. 120–121].

Как известно, важнейший элемент конституционного права — форма правления. Если проанализировать форму правления в Республики Узбекистан, то можно сгруппировать мнения по этому вопросу на две группы: в первую группу входят мнения ученых, рассматривающих Республику Узбекистан в качестве президентской республики (Ф. Х. Рахимов [5, с. 29], Ш.Аббосхужаев [6, с. 18]).

Сторонники данного мнения отмечают, что президентская республика представляет собой форму правления, которая, прежде всего, характеризуется соединением в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Формальной отличительной особенностью президентской республики является отсутствие должности премьер-министра.

Президентская республика теоретически строится по принципу жесткого разделения властей. Это означает, что в конституционном законодательстве соответствующих стран проводится строгое разграничение компетенции между высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Соответствующие высшие органы государства не только структурно обособлены, но и обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу.

Наряду с объединением полномочий главы государства и главы правительства в руках президента, президентская республика отличается следующими характерными особенностями: внепарламентский метод избрания президента; внепарламентский метод формирования правительства и отсутствие института парламентской ответственности; отсутствие у президента права роспуска парламента [7, с. 52].

Вторую группу составляют мнения ученых, рассматривающих Республики Узбекистан в качестве смешанной республики (А.Азизходжаев, О.Мухамеджанов, Г. Р. Маликова). Например, по мнению О.Мухамеджанова «В Республике Узбекистан формируется своеобразная модель, сочетающая черты президентской и парламентской республик, которая во многом и определяет статус парламента (его палат), его полномочия в системе разделения властей. Безусловно, в организации государственной власти в Республике Узбекистан проступают черты президентской республики: президент является главой государства и избирается непосредственно населением, обладает значительными конституционными полномочиями в сфере исполнительной власти, в сфере организации судебной власти, но при этом сохранен определенный баланс ветвей власти благодаря системе сдержек и противовесов, Президент обладает правом вето (вправе возвратить закон со своими возражениями в парламент для повторного обсуждения и голосования), издает указы, постановления и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Узбекистан. Но вместе с тем, организация государственной власти в Республике свидетельствует о развитии тенденции, присущей парламентской республике: парламент может преодолеть вето Президента, назначение на должность премьер-министра согласуется с парламентом; парламент может быть распущен Президентом в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией» [8, с. 13].

Сторонники данного мнения отмечают, что парламентарная республика характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной особенностью парламентарной республики является наличие должности премьер-министра. В парламентарной республике правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, располагающей большинством в нижней палате. Участие главы государства — президента — в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Правительство остается у власти до тех пор, пока оно располагает поддержкой парламентского большинства. В парламентарной республике при соблюдении режима конституционной законности правление всегда носит партийный характер, что вовсе не является правилом для президентской республики.

Глава государства в парламентарной республике, как правило, избирается парламентским путем, т. е. либо парламентом, либо особой коллегией, создаваемой на основе парламента. Президент парламентарной республики формально наделяется значительными полномочиями, но на практике не оказывает почти никакого влияния на осуществление государственной власти. Любое действие президента, включая роспуск парламента и наложение вето, может быть осуществлено только с согласия правительства. Исходящие от президента нормативные акты приобретают юридическую силу только после контрасигнации их соответствующим министром, который и несет за них ответственность.

Для парламентарной республики в значительно большей степени, чем для президентской, характерен разрыв между юридическим и фактическим положением всех высших органов государственной власти: провозглашается верховенство парламента, но фактически он работает под жестким контролем правительства; устанавливается ответственность правительства за свою деятельность перед парламентом, но фактически парламент почти всегда может быть распущен правительством, утратившим его доверие; президент наделяется обширными полномочиями, но осуществляются они не им, а правительством [7, с. 53–54].

По мнению А. А. Азизходжаева и Г. Р. Маликовой Республика Узбекистан поэтапно переходит к смешанной форме правления [9, с. 8, 57].

Результаты анализа норм Конституции Республики Узбекистан и других законодательных актов, а также фактических отношений между Президентом и правительством свидетельствуют об установлении президентско-парламентского республики, то есть смешанной формы правления.

Подтверждением тому являются нижеследующие нормы законодательных актов:

-          президент избирается на основе всеобщих выборов (ст.90 Конституции Республики Узбекистан), что является признаком президентской республики;

-          наличие должности Премьер-министра (ст.98 Конституции Республики Узбекистан), что является признаком парламентарной республики;

-          президент образует и упраздняет по представлению Кабинета Министров Республики Узбекистан министерства, государственные комитеты и другие органы государственного управления с последующим внесением указов по этим вопросам на утверждение палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан (ст.93 Конституции Республики Узбекистан);

-          президент представляет для рассмотрения и утверждения палатами Олий Мажлиса Республики Узбекистан кандидатуру Премьер-министра Республики Узбекистан и освобождает его от должности в случае отставки, выражения вотума недоверия Премьер-министру, принятого палатами Олий Мажлиса Республики Узбекистан, либо в других случаях, предусмотренных законом (ст.93 Конституции Республики Узбекистан);

-          члены Кабинета Министров утверждаются Президентом Республики Узбекистан по представлению Премьер-министра и освобождаются им от должности (ст.4. Закона «О Кабинете Министров Республики Узбекистан»);

-          заместители министров и председателей государственных комитетов назначаются и освобождаются от должности Президентом Республики Узбекистан. Руководители других органов государственного управления и их заместители назначаются и освобождаются от должности Президентом Республики Узбекистан, если иное не предусмотрено законодательством (ст.6. Закона «О Кабинете Министров Республики Узбекистан»);

-          премьер-министр по согласованию с Президентом Республики Узбекистан распределяет обязанности между заместителями Премьер-министра, систематически информирует Президента Республики Узбекистан о работе Кабинета Министров (ст.15. Закона «О Кабинете Министров Республики Узбекистан»);

-          президент назначает и освобождает по представлению Премьер-министра Республики Узбекистан от должности хокимов областей и города Ташкента в соответствии с законом. Президент вправе освободить своим решением от должности хокимов районов и городов в случае нарушения ими Конституции, законов или совершения действий, порочащих честь и достоинство хокима (ст.93 Конституции Республики Узбекистан);

-          президент приостанавливает, отменяет акты органов государственного управления республики и хокимов в случае несоответствия их нормам законодательства; вправе председательствовать на заседаниях Кабинета Министров Республики Узбекистан (ст.93 Конституции Республики Узбекистан);

-          Кабинет Министров в своей деятельности ответственен не только перед Президентом но и перед парламентом (ст.98 Конституции Республики Узбекистан);

-          сложение полномочий действующим Кабинетом Министров перед вновь избранным парламентом (ст.98 Конституции Республики Узбекистан), что является признаком парламентарной республики;

-          определение парламентом основных направлений внутренней и внешней политики Республики Узбекистан (ст.78 Конституции Республики Узбекистан), что является признаком парламентарной республики;

-          предложение кандидатуры Премьер-министра политической партией, набравшей наибольшее количество депутатских мест на выборах в нижнюю палату парламента (ст.98 Конституции Республики Узбекистан), что является признаком парламентарной республики;

-          наличие института вотума недоверия (ст.98 Конституции Республики Узбекистан), что является признаком парламентарной республики;

-          право Президента роспуска парламента (ст.95 Конституции Республики Узбекистан), что является признаком парламентарной республики.

Еще один важный, актуальный вопрос для науки конституционного права — это является ли Президент органом исполнительной власти? Здесь можно сгруппировать мнения по этому вопросу на две группы: в первую группу входит мнения ученых, отмечающих, что Президент не входит ни в какую ветвь власти (О. Т. Волощук, А. А. Котенков, Б. М. Лазерев). Вторую группу составляют мнения ученых, отмечающих что Президент является органом исполнительной власти (М. В. Баглай, К. В. Прохоров, В. С. Нерсесянц З. М. Исламов [10, с. 369], Г. Р. Маликова). По мнению О. Т. Волощука «На основе анализа теории разделения властей, современной отечественной и зарубежной ее интерпретации и адаптации этой теории применительно Франции, России и Украины обосновывается тезис об особом месте президентов в механизме государственной власти своих стран. Относительно положения Глав государств этих стран по трех ветвей государственной власти нельзя отнести целиком и полностью к одной из ветвей власти, поскольку они обладают существенными полномочиями по законодательной, исполнительной и судебной властей, располагаясь якобы «над ними». Кроме того, президенты обладают широким кругом других полномочий, которые свидетельствуют об их нахождении «вне» и «над» ветвями власти. Глава государства не выпадает из механизма разделения властей, а, наоборот, становится его основным элементом, обеспечивающим его нормальное функционирование» [11, с. 14]. По мнению Е. А. Лукьяновой «Он, как некое божество, витает над всеми ветвями власти и не относится ни к одной из них. В то же время он наделен огромными полномочиями и в законодательном процессе, и в сфере исполнительной власти. Помимо этого Президент единолично назначает 16 тысяч российских судей и таким образом влияет на судебную власть.... Например, А. А. Котенков полагает, что Конституция содержит важнейший принцип, характеризующий иерархию отношений Президент — парламент в условиях современных конституционно-правовых реалий. Этот принцип (по Котенкову) состоит в том, что «согласно воспринятой Россией цивилизованной мировой практике глава государства не участвует в разделе власти «изнутри», возглавляя одну из ее составляющих, а является своего рода гарантом стабильности для всех ветвей власти» [12, с. 19]. Данное суждение не опирается ни на мировую, ни на отечественную конституционную практику. На самом деле не может быть таких глав государства — президентов, которые не участвовали бы в разделе власти «изнутри». Даже в государствах с парламентарной формой правления президент — глава государства осуществляет некоторые функции исполнительной либо законодательной власти» [13, с. 4]. Б. М. Лазерев описывает Президента как высшего органа ответственного за координацию деятельности представительных, исполнительных и правоохранительных органов [14, с. 10]. По мнению М. В. Баглая «Когда говорят о положении главы государства в системе органов государственной власти, то имеют в виду соотношение его функций с законодательной и исполнительной властями. В демократическом правовом государстве всегда действует принцип разделения властей, который предполагает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех властей — законодательной, исполнительной или судебной. Функции главы государства соприкасаются со всеми тремя властями (в области законодательства он, например, имеет право вето, в отношении судебной власти глава государства вправе назначать судей или осуществлять помилование), но все же его основные функции и полномочия нельзя отнести к законодательной или судебной.

Другое дело — взаимоотношения главы государства с исполнительной властью. Даже в тех странах, где он не входит ни в одну из трех властей (Франция и др.) или о его статусе в конституции вообще не говорится (ФРГ), юридическая наука и практика признают его главой исполнительной власти — ибо никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо власти. В то же время при таком положении, не отрицающем принцип разделения трех властей, образуется особый статус главы государства, вытекающий из его собственных полномочий, обязанности выступать гарантом конституции и осуществлять высшее представительство» [15, с. 395]. По мнению В. С. Нерсесянца «Хотя в соответствии с зафиксированным в ст. 10 Конституции принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ясно, что президентская власть (вся совокупность конституционных правомочий Президента) — это власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей Конституции президентская власть как бы выносится за рамки данной классической триады и конструируется в виде некой отдельной (исходной, базовой) власти, возвышающейся над этой стандартной триадой» [16, с. 688]. Г. Р. Маликова отмечает, что конституционно-правовой образ Президента Республики Узбекистан — это институт исполнительной власти, исполнительную власть осуществляет Президент и правительство [17, с. 56]. Если учитывать наличие у исполнительной ветви власти таких функций как исполнительная (правоприменительная) функция, т. е. функция исполнения Конституции, законов; правозащитная функция, т. е. функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; социально-экономическая функция, т. е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления; функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране; регулирующая функция, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планировгние, учет, прогнозирование и т. д.; нормотворческая функция; охранительная (юрисдикционная) функция [18, с. 104], то можно увидеть выполнение данных функций в содержании действий, решений главы государства в том или ином виде. Таким образом можно констатировать, что содержание ст. 93–94 Конституции Республики Узбекистан, норм некоторых законов и вышеуказанных функций гармонизируются. По мнению О.Хусанова при изучении функций и полномочий Президента надо уделять особое внимание полномочиям как главы государства так и исполнительным полномочиям [19, с. 56]. Изучив мнение А. А. Азизходжаева и О.Хусанова [2, 19, 20] можно сделать вывод что полномочия, закрепленные в ст. 10, пунктах 2, 3, 5, 6, 7, 10, 11, 13, 14, 17, 19, 20, 21, 22 ст. 93, ст. 94–95 Конституции Республики Узбекистан следует считать полномочиями главы государства, а полномочия, закрепленные в пунктах 15–16 ст. 93, а также непосредственное подчинение Президенту некоторых органов исполнительной власти в административно-политической сфере — исполнительными полномочиями. Наличие у Президента исполнительных полномочий логично и естественно, поскольку Президент в условиях разделения властей в системе государственной власти не законодательствует и не осуществляет судебные функции. Если проанализировать 143 государства мира, где имеется институт президентства, то в 109 из них в статусе президента закреплены функции исполнительных органов, а остальных 34 государствах президенты выполняют лишь церемониальные функции [21].

Исходя из вышеуказанного можно сделать вывод о том, что во-первых, правовой статус главы государства и его фактическая роль в осуществлении государственной власти непосредственно связаны с формой правления и политическим режимом конкретной страны, во-вторых, центральное место в системе органов государственной власти, стержнем политической системы Республики Узбекистана является Президент Республики, в-третьих, в Узбекистане сформирована президентско-парламентская республика, то есть смешанная форма правления, в-четвертых, институт президентства по своей сущности является институтом исполнительной ветви власти.

Литература:

1.         Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. — 3-е изд., изм. и доп. — М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА • М), 2002. — 800 с.

2.         Азизходжаев А. А. Истинно узбекское дело. — Ташкент: Узбекистон, 2011. — С. 40.

3.         Мирхамидов М. М. Современные модели президентства. — Ташкент: «Иктисод-молия», 2005. — С.9.

4.         Окуньков Л. А. Варианты взаимоотношений Президента Российской Федерации с другими органами власти // Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. Ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Юстицинформ, 2000. — С.120–131.

5.         Рахимов Ф. Х. Теоретические и практические проблемы создания демократического правового государства в Республике Узбекистан. Автореф. дис…докт.юрид.наук. — Ташкент: 2001. — С.29.

6.         Аббосхужаев Ш. А. Правовые основы института президентства в условиях построения демократического государства. Автореф. дис…канд.юрид.наук. — Ташкент: 2008. — С.18.

7.         Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник для вузов. — М.: Юстицинформ, 2009. — С.52.

8.         Мухамеджанов О. З. Формирование организационно-правовых основ деятельности двухпалатного парламента в Республики Узбекистан. Автореф. дисс.... док.юр.наук.: Ташкент -2004. С.13.

9.         Азизходжаев А. А., Маликова Г. Р. Вестник ТГЮИ. — 2010. — № 6. — С.8, 57.

10.     Исламов З. М. Теория государства и право. — Ташкент: Адолат, 2007. — С.369.

11.     Волощук О. Т. Институт президента во Франции, России и Украине: конституционные нормы и политическая практика. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — Харьков, 2008. — С.14.

12.     Котенков А. А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческой сфере. дис.... канд. юрид. наук. — М., 1998. — С.19.

13.     Лукьянова Е. А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. № 15, 2007. — С.4.

14.     Лазарев Б. М. Президент СССР // Государство и право. — 1990. — № 7, — С.10.

15.     Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА, 1999. — С.395.

16.     Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН, д. ю. н., проф. В. С. Нерсесянца. — М.: Норма, 2006. — С.688.

17.     Маликова Г. Р. Конституционный процесс развития государства и права // Вестник ТГЮИ. — 2010. — № 6. — С.56.

18.     Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч.1: История. Наука. Предмет. Нормы. — Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1998. — С.104.

19.     Хусанов О. Государственные органы Республики Узбекистан. — Ташкент: Шарк, 1996. — С.56.

20.     Распоряжение Президента Республики Узбекистан от 4 февраля 2005 г. N Р-2118 «О порядке разработки, рассмотрения и подписания постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Узбекистан».

21.     http://en.wikipedia.org/wiki/List_ of_ countries_by system of government