Понятие и сущность деятельности подразделений информации и общественных связей в системе МВД России: сравнительно-исторический аспект

В статье анализируются основополагающие приказы разных лет по линии подразделений информации и общественных связей в системе МВД России. На основе общих и частнонаучных методов теории государства и права дается определение деятельности подразделений. Обосновываются предложения по совершенствованию организационного сопровождения в данной сфере.

Ключевые слова: подразделение информации и общественных связей, средства массовой информации, информационно-пропагандистская деятельность, институты гражданского общества, социологический опрос.

«В обществе выработался особый неправильный взгляд на функции органов полиции, доходящий до антагонизма и полного презрения полиции». [1] Такой вывод сделало печатное издание «Правительственный вестник» еще в 1906 году, когда после отмены предварительной цензуры и провозглашения свободы слова и печати, критика в адрес государственных учреждений, особенно МВД, резко усилилась.

До сих пор проблема создания положительного образа сотрудника полиции в глазах населения остается открытой. Деятельность органов внутренних дел связана с необходимостью применения мер административного принуждения, которые не пользуются популярностью в обществе. Следовательно, МВД России по сравнению с другими государственными структурами, необходимо уделять повышенное внимание взаимодействию со СМИ и институтами гражданского общества. В интервью Российской газете Министр внутренних дел Российской Федерации Владимир Колокольцев отметил: «…мы стремимся к максимальной открытости в работе и настроены на конструктивный диалог и сотрудничество со СМИ». [2]

Главную роль в обеспечении конструктивных отношений с масс-медиа и институтами гражданского общества, осуществлению информационной политики ведомства играют подразделения информации и общественных связей. От их деятельности во многом зависит объективная оценка полиции в СМИ и среди населения, информационно-пропагандистская работа по борьбе с преступлениями и правонарушениями.

На первый взгляд подразделения информации и общественных связей (далее подразделения) можно сравнить с пресс-службой. В действительности деятельность подразделений представляет собой сложную, многоуровневую, разветвленную систему, дать определение которой возможно, используя общие и частнонаучные методы теории государства и права.

Формально-юридический метод является традиционным для юридической науки и позволяет провести анализ источников права, исследовать внутреннее строение правовых норм. С. С. Алексеев отмечает, что «формально-юридический метод вытекает из самой природы государства и права, он помогает описать, классифицировать и систематизировать государственно-правовые феномены, исследовать их внешнюю и внутреннюю формы». [3] С помощью данного метода исследования возможно создание логических конструкций на базе законодательных понятий и определений.

Сравнительно-правовой метод позволяет установить повторяемость элементов и на их основе — закономерность. При использовании сравнительно-правового метода можно выявить схожесть правовой базы институтов, а также превосходство одного объекта над другим, что поможет в дальнейшем четче определить область, нуждающуюся в более тщательном исследовании для совершенствования. [4]

Исторический метод выступает в юридической науке в качестве средства для точного понимания оценки права с позиции прошлого состояния его формы, содержания и сущности, а также с точки зрения его подлинного современного значения. Историческое познание права, в конечном счете, предполагает определение того, как оно возникло в тех или иных условиях социальной действительности, какие основные этапы прошло в своем развитии и как изменилось в процессе этого развития, чем стало в момент своего исследования и, наконец, каковы тенденции его движения. [5]

Вследствие этого дать определение деятельности подразделений возможно, проследив закономерность развития и изменения норм права, регулирующих данную сферу.

Первое милицейское подразделение по связям со средствами массовой информации (пресс-бюро) было создано 19 июня 1983 года в структуре центрального аппарата МВД России. В территориальных органах на уровне управлений были созданы пресс-группы, а на уровне отделов ОВД — выделены сотрудники, осуществляющие связи по СМИ. В их основные задачи входило — подготовка материалов о деятельности ОВД, установление контактов с представителями СМИ. Данные структуры назывались соответственно — пресс-службы. В 1997 году вышел приказ, который существенно изменил не только сферу деятельности пресс-служб, но и их название, которое преобразовалось в отделы (отделения, группы) информации и общественных связей МВД России.

Приказ МВД России от 16 апреля 1997 года № 231 «Об организации работы отделов (отделений, групп) информации и общественных связей органов внутренних дел» устанавливал основную цель деятельности подразделений — осуществление взаимодействия со СМИ, с общественными движениями, религиозными организациями для формирования объективного общественного мнения о деятельности органов внутренних дел. На подразделения возлагалось три задачи и 15 функций.

Отделы (отделения, группы) информации и общественных связей являлись самостоятельными структурными подразделениями МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, работающими непосредственно под руководством министра внутренних дел республики, начальника главного управления (управления) внутренних дел края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, управления внутренних дел на транспорте. Важно отметить, что такое подчинение сохранилось с 1997 года до сих пор. Взаимодействие со СМИ строилось в рамках проведения «круглых столов», брифингов, пресс-конференций, оказания помощи журналистам в подготовке и самостоятельного размещения в СМИ материалов о деятельности органов внутренних дел. Также при подразделении осуществлялась аккредитация журналистов. В это время в функции подразделений стало входить проведение анализа телерадиопередач, с целью подготовки опровержений недостоверной информации.

Основным отличием отделов (отделений, групп) информации и общественных связей МВД России от пресс-служб являлось взаимодействие не только с представителями масс-медиа, но и развитие связей с гражданами, общественными объединениями, религиозными, коммерческими и некоммерческими организациями в целях укрепления доверия к органам внутренних дел, своевременного доведения до них объективной информации. Еще одной отличительной чертой стало участие в проведении социологических исследований, анализе и изучении общественного мнения по вопросам, представляющим интерес для органов внутренних дел.

Так как подразделения напрямую подчинялись начальнику территориально органа внутренних дел, начальник отдела (отделения, группы) также являлся пресс-секретарем и информировал руководителя об освещении в средствах массовой информации деятельности органов внутренних дел.

Пункт, который и сегодня является действующим, касался организации работы временных пресс — центров, корреспондентских пунктов в регионах со сложной оперативной обстановкой при проведении значимых или резонансных массовых и общественно-политических мероприятий.

В целом приказ включал в себя три приложения: типовое положение об отделе (отделении, группе) информации и общественных связей МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ; перечень материалов, представляемых отделом (отделением, группой) информации и общественных связей МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации, УВДТ в Управление информации и общественных связей МВД России; примерный перечень норм положенности основных средств связи, специальной аудиовизуальной и другой техники для оснащения отдела (отделения, группы) информации и общественных связей МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации, УВДТ.

В 2002 году количество приложений основополагающего приказа деятельности подразделений увеличилось до шести, количество задач до девяти, а функций до 20. В приложения добавился перечень необходимых документов, находившихся в подразделении, а типовое положение было разработано конкретно для отдела информации, региональных и общественных связей главного управления МВД России по федеральному округу; управления (отдела, отделения) информации и общественных связей МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации, УВДТ, УВД (ОВД) ГУВДРО СОБ МВД России; отделения (группы) информации и общественных связей штаба горрайлиноргана внутренних дел.

Согласно приказу МВД России от 5 апреля 2002 года № 324 «Об организации работы подразделений информации, региональных и общественных связей главных управлений МВД России по федеральным округам, подразделений информации и общественных связей МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, УВД (ОВД) ГУВДРО СОБ МВД России, горрайлинорганов внутренних дел» основной целью деятельности подразделений являлось информационное обеспечение и пропаганда оперативно — служебной деятельности органов внутренних дел, взаимодействие ОВД с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, избирательными комиссиями, политическими партиями, движениями, общественными и религиозными объединениями.

В основной линии деятельности — взаимодействию со СМИ появился пункт — участие в организации творческих конкурсов на лучшее освещение в центральных, региональных и ведомственных СМИ деятельности органов внутренних дел. Одним из важных достижений в этой сфере является проведение ежегодного творческого конкурса МВД России «Щит и перо». Награждение победителей — представителей масс-медиа проходит на самом высоком уровне — с участием Главы МВД России. В прошлом году на суд жюри поступило 789 материалов. [6] С каждым годом увеличивается не только количество желающих стать лауреатом конкурса, но и расширяется его география. В настоящее время конкурс получил статус международного.

Приказ расширил функции подразделений по осуществлению мониторинга, который стал заключаться не только в анализе материалов СМИ, но и в сборе, обобщении и распространение информации о развитии общественно — политической, социально — экономической, межнациональной ситуации, межконфессиональных отношений в регионе, их влиянии на состояние общественного порядка и внесении предложения руководству ОВД по обеспечению правопорядка и общественной безопасности.

К институтам гражданского общества, с которыми необходимо выстраивать конструктивные отношения добавились следующие: избирательные комиссии в субъектах Российской Федерации; органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления; информационные подразделения правоохранительных органов региона, приграничных ОВД стран СНГ; центры социально — политических исследований; социологические службы изучения общественного мнения населения.

В функции начальника подразделения — пресс-секретаря также стали входить: организация консультационных встреч руководства территориального органа внутренних дел с руководителями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, лидерами политических партий и движений, общественных и религиозных объединений, представителями региональных политических сил для выработки взаимоприемлемых решений в вопросах укрепления законности и общественного порядка, правовой пропаганды, поддержания авторитета ОВД; выражение в СМИ официальной позиции руководства МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации, УВДТ, УВД (ОВД) ГУВДРО СОБ МВД России; регулярное информирование начальника, его заместителей и руководителей структурных подразделений ОВД о реакции СМИ на действия ОВД по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности граждан.

В области социологических исследований, подразделения уже не просто участвовали в их проведении, а выступали в установленном порядке заказчиком исследований по изучению общественного мнения о деятельности ОВД, общественных и религиозных объединений в регионе.

Увеличение количества направлений деятельности требовало построения более совершенного механизма взаимодействия подразделений с другими структурами органов внутренних дел. В приказе было закреплено, что совместно с иными подразделениями ОВД отделы (отделения, группы) информации взаимодействуют совместно по следующим вопросам: обеспечение правопорядка и общественной безопасности в ходе подготовки и проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления; распространение в СМИ заявлений, пресс — релизов, информационных выпусков о результатах текущей деятельности ОВД; привлечение сотрудников и работников структурных подразделений ОВД с согласия их руководителей к выступлениям в центральных, региональных и ведомственных СМИ, подготовке интервью, публикаций и видеосюжетов; оказание помощи в подготовке материалов для опровержения не соответствующих действительности и порочащих честь и достоинство сотрудников ОВД сведений; организация проведения совещаний, семинаров с руководителями и сотрудниками отделений (групп) информации и общественных связей горрайлинорганов внутренних дел по вопросам взаимодействия с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями, региональными организациями политических партий, движений, религиозными объединениями в целях обеспечения правопорядка, укрепления доверия к органам внутренних дел.

В 2007 году основополагающим нормативно-правовым актом по линии подразделений стал приказ МВД России от 12 октября 2007 года № 888 «Вопросы организации деятельности подразделений информации и общественных связей органов внутренних дел Российской Федерации». Несмотря на то, что количество задач осталось прежним, а количество функций увеличилось на одну, деятельность подразделений еще более конкретизировалась. Пункт об изучении общественного мнения вошел в основную цель деятельности. Также подразделения получили право проводить социологические исследования самостоятельно.

Впервые появилась функция организационного обеспечения и проведения заседаний Общественного и Информационного советов при МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации. Информационный совет являлся совещательно-консультативным органом и создавался в целях обеспечения проведения подразделениями, непосредственно подчиненными МВД России согласованной информационной политики в области формирования объективного общественного мнения о деятельности Министерства, создания положительного образа сотрудников органов внутренних дел и ФМС России, военнослужащих внутренних войск МВД России, федеральных государственных служащих. В настоящее время Информационные советы в системе МВД России упразднены. В то же время Общественные советы получили существенное развитие. С принятием нового федерального закона № 3-ФЗ «О полиции» Общественные советы в системе МВД России приобрели особый статус. Согласно пункту восемь статьи девять вышеназванного закона Общественные советы формируются на основе добровольного участия в их деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и организаций в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2011 г. № 1027 утверждено Положение об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Таким образом, совет стал первым и пока единственным Общественным советом при федеральном органе исполнительной власти, положение о котором утверждено Главой государства. Советы призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, органов власти всех уровней, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции.

Впервые появился пункт об организации деятельности подразделений с ведомственными СМИ, в первую очередь с Государственным учреждением «Объединенная редакция МВД России». В настоящее время редакция имеет свой сайт, выпускает пять периодических изданий, имеет свою книжную, теле- и радиоредакцию. К примеру, большой популярностью пользуется «Милицейская волна», вещание которой осуществляется в 106 городах 31 субъекта Российской Федерации.

Впервые в приказе регламентировано личное участие начальников главных управлений МВД России по федеральным округам, министрам внутренних дел, начальникам ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ, ОВДРО в информационном обеспечении деятельности органов внутренних дел, организации взаимодействия со СМИ. Руководители территориальных органов внутренних дел не реже одного раза в месяц должны принимать личное участие в пресс-конференциях, брифингах для представителей СМИ, «прямых линиях» с гражданами, встречах с трудовыми коллективами и представителями общественных объединений, лично контролировать подготовку ответов, в том числе опровержений в СМИ по опубликованным материалам критического характера, защищать деловую репутацию и права сотрудников органов внутренних дел, основываясь на законодательстве Российской Федерации.

Информационно-пропагандистская работа более детализировалась и стала включать в себя разработку и реализацию региональных информационно-пропагандистских программ по направлениям деятельности ОВД, подготовку, сопровождение и реализацию информационно-пропагандистских мероприятий в рамках региональных программ правоохранительной направленности. Несмотря на то, что в настоящее время информационно-пропагандистские программы отменены, деятельность подразделений в данной сфере стала одной из основных, что получило отражение в приказе МВД России от 6 сентября 2011 года № 995 «О совершенствовании деятельности подразделений информации и общественных связей, пресс-служб органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России», который является действующим.

В целом количество приказов, регламентирующих деятельность подразделений, увеличилось в разы. В первую очередь, это связано с принятием в 2011 году федерального закона № 3-ФЗ «О полиции». В основополагающие принципы деятельности полиции впервые положены открытость и публичность, общественное доверие и поддержка граждан, взаимодействие и сотрудничество. Вследствие этого МВД России стало уделять повышенное внимание взаимодействию с масс-медиа, выстраиванию конструктивных отношений с институтами гражданского общества, изучению общественного мнения. Следовательно, деятельность подразделений приобрела особую значимость и в настоящее время служит важнейшим гарантом обеспечения законности МВД России — четкого и неукоснительного исполнения нормативно-правовых актов теми, кому доверено их применение.

Количество задач подразделений увеличилось до 11, количество функций до 33. К существующим приложениям добавилось еще пять. Разработана инструкция по организации работы подразделений информации и общественных связей, пресс-служб органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации по информационному обеспечению деятельности органов внутренних дел Российской Федерации внутренних войск МВД России, а также следующие типовые правила: подачи заявки органами, организациями, учреждениями и подразделениями МВД России — заказчиками по производству видеопродукции в адрес телестудии федерального казенного учреждения «Объединенная редакция МВД России»; организации и проведения брифингов, пресс-конференций в органах внутренних дел Российской Федерации и внутренних войсках МВД России; по составлению отчета по критическим материалам, опубликованным в печатных средствах массовой информации за неделю; по составления отчета о деятельности подразделений.

Одним из важных нововведений стало информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел в сети Интернет. На подразделения возлагаются задачи по предоставлению информации для наполнения рубрик государственной информационной системы «Правоохранительный портал Российской Федерации», официального сайта МВД России в сети Интернет, подготовке и размещению информации о деятельности ОВД на официальном сайте территориального органа МВД России в сети Интернет. В целях обеспечения, развития и функционирования ведомственных Интернет-ресурсов издан приказ МВД России «О вводе в эксплуатацию аппаратно-программного комплекса «Официальный интернет-сайт МВД России». В состав модернизированного аппаратно-программного комплекса вошли 104 сайта различного уровня.

Первым пунктом в целях деятельности подразделений становится совершенствование информационного сопровождения территориальных органов МВД России, которое заключается в проведение мероприятий и акций по повышению общественного доверия граждан к сотрудникам органов внутренних дел и военнослужащим внутренних войск МВД России; использовании средств наружной рекламы для информирования граждан о результатах деятельности органов внутренних дел и подразделений внутренних войск МВД России; распространению среди населения информационных листков, наглядных материалов, брошюр, буклетов, отражающих профессиональную деятельность сотрудников ОВД, а также участие граждан в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и противодействии преступности.

Следует отметить, что по мере развития подразделений, основополагающие приказы, регламентирующие их деятельность, более конкретизировали функции и задачи, концепция которых, начиная с 1997 года, существенно не изменилась.

Деятельность подразделений информации и общественных связей представляет собой сложную, разветвленную систему, состоящую из трех основных направлений — информационного обеспечения органов внутренних дел, взаимодействия с масс-медиа, сотрудничества с институтами гражданского общества в целях реализации права граждан на получение объективной информации о деятельности полиции; привлечения населения к участию в борьбе с преступностью, предупреждения правонарушений; формирования позитивного общественного мнения о работе служб органов внутренних дел.

Несмотря на то, что приказ МВД России от 6 сентября 2011 года № 995 весьма детально регламентирует деятельность подразделений с учетом современных реалий, остается ряд проблемных вопросов.

В типовых правилах организации и проведения брифингов, пресс-конференций в органах внутренних дел Российской Федерации и внутренних войсках МВД России пункт 5 регламентирует представлять для рассмотрения в УОС МВД России и пресс-службы, подразделения информации и общественных связей территориальных органов МВД России не позднее чем за три рабочих дня до запланированной даты проведения брифинга (пресс-конференции) анонс проводимого мероприятия; порядок проведения мероприятия и список его участников; пресс-релизы, раздаточные или демонстрационные материалы по теме мероприятия, предназначенные для распространения среди представителей СМИ. Данное требование приказа невозможно исполнить при совершении преступлений и правонарушений, вызвавших широкий общественных резонанс, когда брифинг (пресс-конференцию) необходимо давать буквально в этот же день. Отсутствие оперативности при подаче информации в СМИ может вызвать домыслы и негативную реакцию со стороны общественности.

Согласно пункту 6.1 инструкции по организации работы подразделений информации и общественных связей, пресс-служб органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации по информационному обеспечению деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России в части взаимодействия со СМИ подразделения осуществляют: проведение мероприятий и акций по повышению общественного доверия граждан к сотрудникам органов внутренних дел и военнослужащим внутренних войск МВД России; используют средства наружной рекламы для информирования граждан о результатах деятельности органов внутренних дел и подразделений внутренних войск МВД России; планируют мероприятия по информационному сопровождению деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России.

Акции, выставки фотографий, плакатов, рисунков, поделок, конкурсы, флешмобы, фестивали, правовые викторины, профилактические лекции, беседы и уроки, эстафеты, турниры по стрельбе, театрализованные представления, военно-спортивные игры, мероприятия с участием членов Общественных советов — подразделения не только освещают такие события, но и являются их непосредственными организаторами. Только в марте 2015 года на сайте МВД России в разделе спецпроекты размещены пресс-релизы о 216 информационно — пропагандистских мероприятиях. Данное направление деятельности требует не нескольких пунктов в сфере взаимодействия со СМИ, а отдельного раздела в приказе, возможно разработки особых типовых правил по созданию и реализации спецмероприятий, отражающих деятельность органов внутренних дел.

Проблемным вопросом остается количественный и качественных состав сотрудников подразделений. Если в 1997 году предпочтение при принятии на службу в подразделения отдавалось гражданам с журналистским образованием, для который основной целью являлось написание пресс релизов, то в настоящее время для проведения социологических исследований требуется социолог; информационного обеспечения ведомственных сайтов и аккаунтов МВД России в социальных сетях, блогосфере — специалист по информационным технологиям; создания и проведения пропагандистских мероприятий — специалист по связям с общественностью; работы с документооборотом — референт. В этой связи вызывает вопросы количественный состав некоторых подразделений. К примеру, группа информации и общественных связей УМВД России по Ненецкому автономному округу состоит из двух человек, такая же ситуация в МВД по Республике Калмыкия и т. д. Можно сослаться на то, что количество населения в данных регионах России небольшое по меркам к примеру, Центрального или Приволжского федерального округа Российской Федерации, следовательно образованы группы. С другой стороны приказ МВД России от 6 сентября 2011 года № 995 определяет, что независимо от количественного состава подразделения необходимо вести все направления деятельности.

В настоящее время Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и СМИ МВД России состоит из группы помощников (помощник по кадрам и правовой работе) и 7 подразделений: отдела делопроизводства и режима; отдела организации взаимодействия со СМИ; отдела анализа, мониторинга СМИ и информационного реагирования; отдела взаимодействия с институтами гражданского общества, органами государственной власти и экспертным сообществом; отдела взаимодействия с территориальными органами и специальных проектов; отдела обеспечения деятельности ведомственных интернет-сайтов, работы в социальных сетях и блогосфере; отдела организационно-аналитической работы и контроля. [1] Подобное разделение Управления позволяет сотрудникам эффективно выполнять возложенные на них задачи и функции и координировать деятельность территориальных органов. Нормативное закрепление специалиста по конкретному направлению деятельности является необходимым и на территориальном уровне.

На сегодняшний день МВД России разрабатывает новый приказ, регулирующий сферу деятельности подразделений информации и общественных связей, в котором, возможно, найдут решение сегодняшние проблемные вопросы.

Литература:

1.       Исторический формуляр УОС МВД России. Электронная версия. URL: https://mvd.ru/mvd/structure1/Upravlenija/Upravlenie_po_vzaimodejstviju_s_institut/history_UOS

2.       Владимир Колокольцев: МВД России будет вести открытую информационную политику // http://www.itar-tass.com/obschestvo/605023

3.       Алексеев С. С. Теория государства и права. Электронная версия. URL: http://www.be5.biz/pravo/t005/02.htm#TOC_id1759044

4.       Фролычева Е. А. Некоторые аспекты сравнительно-правового метода в экспертологии для исследования однородных институтов в странах с различными правовыми системами / Е. А. Фролычева// Вестник удмуртского университета. 2010. № 3. Электронная версия. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/nekotorye-aspekty-sravnitelno-pravovogo-metoda-v-ekspertologii-dlya-issledovaniya-odnorodnyh-institutov-v-stranah-s razlichnymi#ixzz3XNCiBZTW

5.       Аверин М. Б., П. В. Никитин, А. А. Федорченко. Исторический метод в философии и гуманитарных науках. Становление и развитие исторического метода. Электронная версия. URL: http://distance.rpa-mu.ru/files/mg/imun/thm/tsm14.html

6.       Сойников С. А. Административно-правовое регулирование оборота массовой информации в органах внутренних дел: монография: Москва: Московский университет, 2010. С.158–159

7.       В МВД России состоится пресс-конференция «Объявление номинантов конкурса «Щит и перо» — 2014.//Официальный сайт МВД России. URL: https://mvd.ru/document/2475605