Актуальные проблемы паспортно-регистрационного режима в России

В целях недопущения отрицательных последствий, которые могут стать результатом миграционных процессов в Российской Федерации, одним из основных средств управления миграцией необходимо рассматривать качественно организованную паспортно-регистрационную работу, которая обеспечит соблюдение паспортно-регистрационного режима по всей территории России. Указанная работа собой представляет целостную паспортно-регистрационную систему мероприятий, проводимых уполномоченными в сфере миграции государственными органами, которая нуждается в постоянном совершенствовании.

В настоящий период паспортно-регистрационная система разрешает не менее четырех основных задач:

-        обеспечение граждан России документами удостоверяющими личность, которые им позволяют осуществлять свои основные права (на свободу передвижения, слова, участие в избирательном процессе и т. д.) и получать необходимые услуги (получение лицензий, открытие счетов в банках, поступление на государственную службу, использование железнодорожного и авиационного транспорта и т. п.), поскольку согласно российскому законодательству множество прав и обязанностей может быть реализовано гражданами лишь при наличии паспорта или другого основного документа, идентифицирующего личность;

-        обеспечение учета граждан Российской Федерации, а также миграционный учет граждан иных государств: воинский, статистический учет процесса миграции, учет состава и численности проживающего на конкретной территории населения (в целях формирования избирательных округов и т. д.).

-        способствование борьбе с преступностью, а в частности: розыску лиц, которые скрываются от правосудия, уплаты алиментов; учету прибывших из мест лишения свободы лиц, и т. д.

-        способствование регуляции миграционных процессов, т. е. рациональному размещению на территории страны населения: предотвращению перенаселенности крупных городов, курортных зон, нарушения санитарных норм при заселении в жилые помещения; обеспечению безопасности в случае заселения местности с особым административным режимом.

Решением вышеуказанных задач обеспечивается выполнение двуединой цели паспортно-регистрационного режима: создание таких условий, которые бы благоприятствовали осуществлению гражданами прав и свобод; обеспечение безопасности граждан, государства, общества и надзора за соблюдением действующего законодательства по правовому режиму проживания и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства.

Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства признано Россией и всем международным сообществом, зафиксировано во всех основополагающих международно-правовых актах о правах человека. В нашей стране Конституция Российской Федерации (ст. 27) также гарантирует данное право. [1] Как и в большинстве европейских государств, введена процедура регистрации по месту жительства, которая имеет не разрешительный, а уведомительный характер, в соответствии с утвержденными Правилами. [2] В отношении иностранных граждан в 2002 г. федеральным законом был установлен миграционный учет, а с 2005 г. формируется центральный банк данных по миграционному учету иностранных граждан. [3]

В принятой Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года [7], одобренной Президентом Российской Федерации, вопросы совершенствования миграционной политики на первом этапе рассматриваются, как правило, применительно к иностранной трудовой миграции и иммиграции. Так же как и в распоряжении Правительства РФ, утвердившего План мероприятий по реализации данной Концепции [5], лишь третья часть из 23 пунктов касается внутрироссийской миграции, а также вопросов совершенствования паспортно-регистрационного учета. Тем не менее, по нашему мнению, главной задачей, требующей немедленного разрешения в области регулирования и контроля за миграцией, должен стать вопрос организации единого учета населения, включая миграцию и иммиграцию и российских и иностранных граждан. Население страны, как совокупный социальный объект, — мощный «генератор» многофакторной информации для органов государственной власти. Сведения о миграции населения постоянно необходимы при анализе самых различных процессов: социальных, миграционных, экономических, политических, экологических и других. В отсутствие организации единого учета населения нет возможности для качественного управления этими процессами.

«Свобода передвижения не должна и не может ограничиваться. Но здесь должны существовать цивилизованные правила, нам нужно внимательно посмотреть на существующую систему регистрации. Здесь имеются явные правовые пробелы и нестыковки». [9] Так, Путин В. В. охарактеризовал ситуацию в данной области на расширенном заседании коллегии ФМС России.

В связи с этим, для качественного управления миграцией, для грамотного регулирования миграционных процессов, по нашему мнению, необходимо создание непрерывной, единой, актуальной и действующей в режиме реального времени федеральной электронной системы учета населения в Российской Федерации. По структуре своей система учета населения представлять собой должна открытую развивающуюся систему, что позволило бы начать ее создание с минимальной конфигурации, постепенно переходя к созданию территориально-распределенной системы в российских субъектах и в целом по всей России. В процессе создания системы учета населения одним из основополагающих принципов построения должен стать принцип совместимости и преемственности с действующими системами регистрационного, паспортного, миграционного учета и существующих уже ведомственных баз данных о населении в субъектах РФ.

Главная трудность в создания централизованной системы учета населения заключена в межведомственном характере информации и огромных ее объемах, которая хранится в большинстве своем на бумажных носителях в самых различных ведомствах. Попытки создания системы учета населения в нашей стране предпринимались неоднократно. Начиная уже с 70-х годов прошлого столетия, велись работы над Государственным регистром населения с базой данных о населении Советского Союза. Однако данный вопрос не был решен. В «новой» России также принимались решения в данной области, однако все они заканчивались проектами или разработкой баз данных на ведомственных информационных системах учета определенных категорий граждан (социальный регистр, ГАС «Выборы», пенсионный фонд, налоговая служба и т. д.).

Правительством Российской Федерации еще в 2004 году было принято решение «О создании персонального учета населения Российской Федерации» [6], в котором Минфину России, Минэкономразвития России, Минтруду России, МНС России, МВД России, Минпромнауки России, Минюсту России, Минсвязи России, Госкомстату России, РАН с участием заинтересованных органов исполнительной власти и организаций была поручена подготовка проекта концепции и плана мероприятий создания системы персонального учета населения РФ, с целью обеспечения оперативного и достоверного учета населения. Тем не менее, несмотря на то, что утвержден был срок создания системы — 7 лет, до настоящего времени документ о создании подобной системы на федеральном уровне еще не принят.

По мнению автора, скорейшее решение на государственном уровне проблем современной системы учета населения и создания четко отлаженного, конкретного механизма регистрационного учета и государственного регулирования миграционными потоками, улучшения взаимодействия служб, органов, организаций, должностных лиц, принимающих в этом участие, вне сомнений, приведет к повышению качества проводимой государством миграционной работы.

Паспортно-регистрационная работа, обеспечивающая паспортно-регистрационный режим, очень многогранна, она затрагивает деятельность многих организаций и подразделений государственных органов и иных ведомств, в определенной мере причастных к проверке и оформлению различного вида документов. В связи с этим Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 образована была Федеральная Миграционная Служба России, которой были переданы правоприменительные функции, функции по надзору и контролю и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции из Министерства Внутренних Дел РФ. Также ФМС была наделена специальными полномочиями, согласно Положению она «координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти российских субъектов в установленной сфере деятельности». [4] Иными словами, на ФМС РФ возложен общий государственный контроль, организация управления миграционными процессами.

Одной из составляющих этой деятельности, вне сомнений, является паспортно-регистрационная работа, обеспечивающая паспортно-регистрационный режим на всей территории России. В настоящее время существует немало противников данного факта, которыми не только не признается его существование, но и открыто протестуются в средствах массовой информации меры, принимаемые государством по совершенствованию паспортно-регистрационной работы. [8]

Существующая паспортно-регистрационная система для всей страны едина. Действие ее направлено на упорядочение передвижений, как российских граждан, так и иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, а также на розыск скрывающихся от правоохранительных органов лиц, на укрепление общественной и государственной безопасности. Она играет важнейшую роль в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и раскрытия (предупреждения) преступлений.

Для дальнейшего совершенствования паспортно-регистрационной системы необходимо в первую очередь улучшить работу компетентных служб, организаций, органов, отвечающих за обеспечение паспортно-регистрационного режима, а вместе с тем повысить эффективность работы по вопросам их взаимодействия и координации, поскольку паспортно-регистрационный режим — это часть общего административно-правового режима государства, его правила распространяются на всех граждан, он не связывается с какими-либо особыми обстоятельствами, в отличие, к примеру, от специальных административных правовых режимов, таких как режим чрезвычайного положения, закрытого административно-территориального образования, пограничной зоны, которые, как правило, устанавливаются специальными федеральными законами.

С учетом происходящих сегодня глобальных изменений в нашем государстве по регистрационному учету граждан РФ, миграционному учету иностранных граждан и лиц без гражданства, введению универсальных электронных карт, а с 2015 года — удостоверений личности в виде электронных паспортов, по мнению автора, главное — не разрушать уже существующую паспортно-регистрационную систему и имеющийся арсенал правовых средств по регулировке миграционных процессов, а вместе с тем функционирующий организационно-правовой механизм обеспечения паспортно-регистрационного режима в России.

Скорейшее разрешение существующих проблем, реформирование паспортно-регистрационной системы и формирование современных административно-правовых механизмов регулирования миграционных процессов, по нашему мнению, поможет дальнейшему экономическому, политическому, культурному и социальному развитию населения страны и в полной мере будет отвечать требованиям современности.

Литература:

1.                  Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014)// «Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398.

2.                  Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 N 713 «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию» (ред. от 05.03.2015)//«Российская газета» 1995. 27 июля. N 144.

3.                  Постановление Правительства РФ от 06.04.2005 N 186 (ред. от 07.12.2011) «Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»// «Российская газета», N 76, 14.04.2005.

4.                  Постановление Правительства РФ от 13.07.2012 N 711 (ред. от 24.02.2015) «О вопросах Федеральной миграционной службы» (вместе с «Положением о Федеральной миграционной службе»)// «Собрание законодательства РФ», 23.07.2012, N 30, ст. 4276.

5.                  Распоряжение Правительства РФ от 21.08.2012 N 1502-р(ред. от 22.04.2014) «О плане мероприятий по реализации в 2012–2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»// «Собрание законодательства РФ», 27.08.2012, N 35, ст. 4858.

6.                  Распоряжение Правительства РФ от 09.06.2005 N 748-р «Об одобрении Концепции создания системы персонального учета населения Российской Федерации»// «Российская газета», N 131, 21.06.2005.

7.                  «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (утв. Президентом РФ 13.06.2012)//CПС КонсультантПлюс.

8.                  Осипов В. Электронный паспорт — путевка в рабство// http://ruskline.ru/news_rl/2013/05/07/elektronnyj_pasport_putevka_v_rabstvo

9.                  Путин В. В. Выступление на расширенном заседании коллегии Федеральной миграционной службы России // http://www.premier.gov.ru/events/news.