Проблемы определения компетенции органов местного самоуправления в регулировании обращения с безнадзорными животными (на примере Республики Башкортостан и города Стерлитамак)

В отсутствие чёткого определения компетенции органов местного самоуправления в регулировании обращения с безнадзорными животными, данная проблема решается в зависимости от того, рассматривается ли данная функция в рамках благоустройства территории муниципального образования или санитарно-эпидемиологического благополучия субъекта РФ.

Ключевые слова: компетенция, органы местного самоуправления, безнадзорные животные

 

Безнадзорные животные уже давно стали составной частью городской экосистемы. При всём сочувствии к данному виду животных (всё-таки безнадзорные животные, пожалуй, единственных вид животных, который появился как следствие безответственного отношения человека к «братьям нашим меньшим»), к сожалению последствия такого соседства не радуют. Ухудшается санитарно-эпидемиологическая обстановка в населённом пункте, у граждан возрастает риск быть укушенными такими животными, могут возникнуть очаги бешенства, помимо прочего, безнадзорные животные могут истреблять охраняемых законом различных представителей фауны.

Исходя из вышесказанного, становится очевидным, что проблема обращения с безнадзорными животными является одной из актуальных проблем современности. При этом вопросы, связанные с отловом и содержанием таких животных должны относиться к соответствующей компетенции органов публичной власти разных уровней.

Несмотря на это, в России на федеральном уровне целостное регулирование данной проблемы, включая разграничение компетенции органов власти, отсутствует, что, в свою очередь создаёт правовую неопределённость, порождающую трудности на практике.

Стоит отметить, что на федеральном уровне не определено и само понятие «безнадзорные животные». Напрямую безнадзорные животные упоминаются только в части первой Гражданского кодекса РФ от 30.11.1994 года № 51-ФЗ [3] в разрезе права собственности.

Анализируя статьи 230–232 ГК РФ, можно сделать вывод, о полномочиях органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными животными. К ним относятся:

1.             Принятие мер к розыску собственника животного.

2.             Подыскание лица, имеющего необходимые условия для временного содержания животного (до обнаружения собственника) и его передаче этому лицу.

3.             Содержание и использование животного, поступившего в муниципальную собственность.

Таким образом, ГК РФ предусматривает возникновение права муниципальной собственности на безнадзорное животное: оно возникает при необнаружении прежнего собственника и отказе временного владельца принять его в собственность.

Однако, поскольку гражданское законодательство рассматривает животных исключительно как имущество, то и полномочия органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными животными носят, в данном случае, гражданско-правовой, имущественный характер, касающийся либо определения собственника животного, либо содержания, использования и распоряжения безнадзорным животным, при отсутствии такового.

Попытка специально регламентировать указанный выше вопрос на федеральном уровне предпринималась в законопроекте № 458458–5 «Об ответственном обращении с животными», который был принят в первом чтении Государственной Думой РФ 23.03.2011 года [7], и с тех пор, пока остаётся без движения. Данный законопроект, во-первых, даёт определение понятию «безнадзорное животное». Согласно п. 1 ст. 2 указанного законопроекта к ним относятся животные, которые не имеют владельца или владелец которых неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от прав на которых владелец отказался. Во-вторых, данный законопроект, в главе 4 содержит ряд статей, предусматривающих разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обращения с животными (в том числе и с безнадзорными). Так, например, согласно ст. 21, к полномочиям федеральных органов власти в области обращения с животными относятся:

1.                  Установление порядка осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства в области обращения с животными.

2.                  Утверждение правил обращения с безнадзорными животными.

3.                  Утверждение порядка обращения с собаками потенциально опасных пород.

4.                  Установление порядка деятельности государственных приютов, а также норм содержания животных в них.

5.                  Установление способов и порядка умерщвления животных и так далее.

В соответствии со ст. 22 данного законопроекта, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области обращения с животными относятся:

1.      Утверждение правил выгула собак.

2.      Утверждение правил передачи животных в приют в случае отказа владельца от права собственности или иного вещного права на животных.

3.      Утверждение правил утилизации трупов животных.

4.      Установление требований по проведению обязательных профилактических ветеринарных мероприятий.

5.      Установление порядка регистрации животных специализированными некоммерческими организациями и т. д.

При этом ст. 23 указанного законопроекта, касающаяся полномочий органов местного самоуправления говорит о том, что последние «… определяются в соответствии с законодательством РФ об организации местного самоуправления в Российской Федерации и настоящим Федеральным законом».

Основным законом об организации местного самоуправления в РФ является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года № 131-ФЗ [6]. Проблема заключается в том, что данный закон не содержит ни соответствующего вопроса местного значения, ни соответствующих полномочий органов местного самоуправления, что может создавать проблемы в порядке их исполнения.

Согласно п. 1 ст. 18 указанного федерального закона вопросы местного значения определяются только им, при этом, полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления иными федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесённым к вопросам местного значения являются согласно статей 14.1, 15.1 и 16.1 данного федерального закона либо их правами по решению вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, либо — согласно ч. 1 ст. 19 — отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

В первом случае, осуществление данных полномочий является не обязанностью, а правом органов местного самоуправления и осуществляется ими за счёт собственных средств (ч. 2 статей 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ), во втором — данные полномочия обязательны к исполнению только в случае, если федеральным законом о бюджете предусмотрены субвенции на их осуществление (ч. 7 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ).

В этой связи, в частности, возникает вопрос — относятся ли полномочия органов местного самоуправления, названные в ГК РФ к их собственным полномочиям по решению вопросов местного значения или они должны рассматриваться как государственные полномочия, переданные федеральным законом для осуществления органами местного самоуправления.

Согласимся с мнением А. В. Мадьяровой, которая считает, что «…в условиях отсутствия чёткой законодательной регламентации данной проблемы, в принципе, имеет право на существование любое из приведённых толкований. Однако содержание рассматриваемых полномочий, их «локальный» характер, непосредственная связь с вопросами обеспечения жизнедеятельности населения территории обуславливают подход, согласно которому при наличии более или менее подходящих вопросов местного значения их следует рассматривать в составе таковых» [2, с. 106]. В частности, по её мнению, закреплённые в ГК РФ полномочия органов местного самоуправления по обращению с безнадзорными животными могут рассматриваться в рамках их компетенции по благоустройству территории (т. е. в рамках мероприятий, направленных, в том числе на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования [2, с. 106]), отнесённой согласно п. 19 ч. 1 ст. 14 и п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ, к вопросам местного значения.

Исходя из определения благоустройства территории, можно сказать, что мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных относятся и к санитарно-эпидемиологическим (профилактическим) мерам в области защиты населения от болезней, общих для человека и животных, предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечения. Однако новый Федеральный закон № 131-ФЗ, в отличие от ранее действовавшего, уже не содержит такого вопроса местного значения как обеспечение санитарного благополучия населения. В настоящее время, согласно абз. 2 п. 2 ст. 2 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 года № 52-ФЗ [4] осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов РФ.

Помимо этого согласно подпунктов 5, 49, 49.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принцах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 года № 184-ФЗ [5] к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в вопросах обращения с безнадзорными животными можно отнести (конечно, условно, так как специально они не урегулированы) их полномочия по осуществлению мер по предупреждению эпидемий регионального характера и ликвидации их последствий, а также по организации проведения на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных. Данные полномочия также являются расходными обязательствами субъектов РФ (за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению РФ).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что на федеральном уровне вопросы, связанные с установлением правил определения компетенции органов власти, в регулировании обращения с безнадзорными животными пока остаются открытыми.

В этом смысле, законодательство субъектов Российской Федерации пошло дальше, конкретизируя отдельные положения федерального законодательства. Так, в настоящее время во многих субъектах РФ действуют законы о содержании домашних животных, в которых не только даются определения понятию «безнадзорное животное», но и во исполнение данных законов, определяются полномочия органов местного самоуправления в данной сфере.

Не стала здесь исключением и Республика Башкортостан, в которой действует Закон Республики Башкортостан «О домашних животных» от 22.04.1997 года № 88-з [1], регулирующий отношения в области содержания и защиты домашних животных, основываясь, в том числе на принципах участия государства в осуществлении мероприятий по использованию и защите домашних животных, а также учёта и регулирования их численности (статья 3).

Согласно абз. 4 ст. 1 указанного закона безнадзорными животными признаются домашние животные, оставленные без попечения, в том числе бродячие и одичавшие.

Что же касается полномочий органов местного самоуправления в вопросах обращения с безнадзорными животными, то согласно ст. 11 данного закона к ним можно отнести:

1.                  Издание, в пределах своей компетенции правил, инструкций, регламентов обращения с домашними животными.

2.                  Предоставление ветеринарной помощи, а также предоставление приютов домашним животным, оставшимся без попечения.

3.                  Регистрация и контроль численности домашних животных, живущих при автостоянках, гаражах, организациях.

4.                  Обеспечение на подведомственной им территории условий, исключающих возникновение эпизоотий.

5.                  Организация регулирования численности домашних животных в соответствии с правилами, инструкциями и так далее.

В соответствии с данным законом в муниципальных образованиях Республики Башкортостан, в свою очередь также создаются соответствующие правила. Однако, в муниципальном образовании городском округе город Стерлитамак, по данным вопросам можно выделить лишь «Правила благоустройства городского округа город Стерлитамак», утверждённые решением Совета городского округа Республики Башкортостан № 3–2/4з от 29.05.2012 года [8], которые, тем не менее, не предусматривают специальных полномочий органов местного самоуправления в регулировании обращения с безнадзорными животными, а единственным положением, так или иначе связанным с животными является удаление трупов животных с территории городского округа (абзац 8 пункта 3.1.1).

В отличие от настоящих правил, ранее действовавшие «Правила благоустройства и санитарного содержания города Стерлитамака», утверждённые решением Стерлитамакского городского совета Республики Башкортостан от 30.09.2004 года № 9/5с [9] содержали положения, касающиеся порядка отлова домашних животных, находившихся на улице или в иных общественных местах без сопровождающего лица специализированными организациями, а также перечень организаций, обязанных осуществлять контроль за соблюдением правил содержания животных в городе. Однако, как уже было сказано, в связи с тем, что новый федеральный закон № 131-ФЗ не содержит такого вопроса местного значения как обеспечение санитарного благополучия населения, в настоящее время действуют лишь правила благоустройства городского округа.

На основании вышеизложенного, можно сделать вывод, что по смыслу федерального законодательства, в отсутствии целостного специального нормативно-правового регулирования вопросов обращения с безнадзорными животными, проблема определения компетенции органов публичной власти в этой сфере должна решаться в зависимости от того, рассматриваются ли данные полномочия в рамках благоустройства территории муниципального образования или санитарно-эпидемиологического благополучия субъекта. При этом, как отмечает А. В. Мадьярова, в реальной жизни бывает трудно разделить изъятие животного из уличной среды в целях розыска собственника и отлов в целях обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности.

Отлов и содержание бездомных животных представляет собой комплексную функцию, которая связана и с обеспечением благоустройства и с санитарно-эпидемиологическим благополучием населения, и её нельзя свести к чему-то одному [2, с. 110–111]. Тем более, что сам Федеральный закон № 131-ФЗ, согласно абз. 17 ч. 1 ст. 2, в качестве одного из направлений мероприятий по благоустройству поселения (городского округа) называет поддержание и улучшение санитарного состояния территории.

Таким образом, деятельность в этой сфере может осуществляться не только органами местного самоуправления, но и одновременно другими органами власти в рамках их компетенций, важно лишь чётко и правильно разграничить их права и обязанности. Однако, поскольку, на сегодняшний день, такое чёткое разграничение полномочий отсутствует, споры о компетенции органов местного самоуправления в данной сфере продолжаются.

 

Литература

 

1.    Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан, 1997, № 12 (66), ст. 777 (с изм. на 08.12.2006 год № 387-з // Республика Башкортостан, 14.12.2006).

2.    Мадьярова А. В. Обращение с безнадзорными животными — чья сфера ответственности? // Практика муниципального управления, № 04, 2013. — С. 105–111.

3.    СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3301 (с изм. от 05.05.2014 года № 99-ФЗ // СЗ РФ, 2014, № 19, ст. 2304).

4.    СЗ РФ, 1999, № 14, ст. 1650 (с изм. от 23.06.2014 года № 160-ФЗ // СЗ РФ, 2014, № 26 (часть I), ст. 3366).

5.    СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005 (с изм. на 02.07. 2013 год № 178-ФЗ // СЗ РФ, 2013, № 27, ст. 3470).

6.    СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822 (с изм. от 21.07.2014 года № 256-ФЗ // СЗ РФ, 2014, № 30 (Часть I), ст. 4257).

7.    http://www.duma.gov.ru/news/273/68293/?sphrase_id=995200 (дата обращения 19.11.2010 год).

8.    http://sovet.sterlitamakadm.ru/regulatory/decision/3s/2012/.

9.    http://sovet.sterlitamakadm.ru/regulatory/decision/3s/2012/ (утратили силу).