Некоторые вопросы отстранения опекунов и попечителей от исполнения своих обязанностей

Согласно действующему законодательству (ст. 39 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) и ст. 29 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее — Закон об опеке и попечительстве) [1]) одним из оснований прекращения опеки и попечительства является отстранение опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей.

Отстранение опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей предусмотрено в случаях:

-          ненадлежащего исполнения возложенных на опекуна или попечителя обязанностей;

-          нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;

-          выявления органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом.

Ненадлежащее исполнение возложенных на опекуна или попечителя обязанностей, как основание отстранения предусмотрено в п. 1 ч. 5 ст. 29 Закона об опеке и попечительстве. В отличие от п. 3 ст. 39 ГК РФ в Законе используется общепринятый в теории государства и права термин «исполнение», а не «выполнение», что на наш взгляд, представляется вполне оправданным, поскольку речь в данном случае идет об одной из форм реализации права.

Как полагает А. Н. Гуев, «ненадлежащим» считается такое выполнение опекуном (попечителем) своих обязанностей, при котором цели опеки и попечительства нарушаются, интересы подопечного страдают [2]. С данным утверждением можно согласиться, но с некоторым уточнением: цели опеки и попечительства не «нарушаются», а «не достигаются». Факты ненадлежащего исполнения опекунских обязанностей могут быть выражены в злоупотреблении своими правами, не выполнении или уклонении от выполнения обязанностей. Например, опекун или попечитель не заботится о состоянии здоровья подопечного, о его обучении, воспитании (либо препятствует этому), нерегулярно обеспечивает подопечного продуктами питания, одеждой, обувью, попечитель не контролирует заключение сделок подопечным (а опекун не совершает сделки в интересах подопечного), не осуществляет меры по судебной защите прав подопечного и т. д.

Нарушение прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи, также как и предыдущее основание отстранения предусмотрено п. 2 ч. 5 ст. 29 Закона об опеке и попечительстве. На первый взгляд, аналогичная норма содержится и в п. 3 ст. 39 ГК РФ, однако это не совсем так. В отличие от Закона об опеке и попечительстве в ГК РФ говорится только об использовании опеки или попечительства в корыстных целях или при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи, как о частном случае ненадлежащего выполнения опекуном или попечителем лежащих на нем обязанностей, и вовсе не упоминается нарушение прав и законных интересов подопечного. Указанное несоответствие, на наш взгляд, говорит о нарушении правил юридической техники, что требует устранения путем создания норм идентичного содержания в 3 ст. 39 ГК РФ.

Согласно рассматриваемым нормам подлежит отстранению тот опекун (попечитель), который не заботиться о подопечном, не защищает его права и интересы, не исполняет опекунские обязанности. Отсутствие всяких усилий опекуна (попечителя), направленных на заботу о подопечном в любых ее проявлениях, обязывает органы опеки и попечительства отстранить такого опекуна (попечителя). Такие же последствия должны наступить в случае, если опекун (попечитель) не просто бездействует, но совершает поступки, противоречащие интересам подопечного.

Осуществление опеки или попечительства в корыстных целях является частным случаем злоупотребления опекунами и попечителями своими правами. Например, при занятии жилой площади подопечного, незаконном использовании его имущества для удовлетворения своих потребностей, питание и проживание на деньги подопечного и т. п. В указанных случаях опекун или попечитель также подлежат отстранению.

Отстранению подлежат опекун и попечитель при оставлении ими подопечного без надзора и необходимой помощи. Подобного рода противоправное поведение опекуна особенно опасно для полностью беспомощных подопечных (малолетних детей, тяжелобольных). Серьезно пострадать без надзора и поддержки могут и граждане, находящиеся на попечительстве, например при шантаже или вымогательстве со стороны социально опасных лиц.

В отличие от предыдущих оснований, отстранение опекуна или попечителя от возложенных обязанностей в случае выявления органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом является новацией действующего законодательства, предусмотренного п. 3 ч. 5 ст. 29 Закона об опеке и попечительстве.

Опекун или попечитель может быть отстранен не только по причинам его прямого негативного воздействия на личность подопечного, но и нарушения или ущемления его имущественных прав. Речь в данном случае идет о нарушениях общих правил распоряжения имуществом подопечных, установленных ГК РФ, а также правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом, установленных в четвертой главе Закона об опеке и попечительстве. Основаниями для такого отстранения опекуна или попечителя могут служить: порча, ненадлежащее хранение имущества, расходование имущества не по назначению, совершение действий, повлекших за собой уменьшение стоимости имущества подопечного.

Следует подчеркнуть, что для отстранения опекуна или попечителя не обязательно наступления вышеперечисленных негативных последствий. Достаточно обнаружения органом опеки и попечительства угрозы причинения вреда имуществу подопечного, его физическому или психическому здоровью или развитию. Если такая угроза создана виновным неисполнением или ненадлежащим исполнением опекуном (попечителем) своих обязанностей, то орган опеки и попечительства вправе применить данную меру [3].

Таким образом, сопоставляя положения п. 3 ст. 39 ГК РФ и ч. 5 ст. 29 Закона об опеке и попечительстве относительно оснований отстранения опекуна или попечителя мы видим, что в Законе об опеке и попечительстве эти основания были детализированы. В частности, было отдельно указано на право органа опеки и попечительства отстранить опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей, и систематизированы случаи возможного отстранения опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей.

Вместе с тем, обращает внимание то, что указанные основания отстранения в ч. 5 ст. 29 Закона об опеке и попечительстве, являются дублирующими друг друга, нечеткими и излишне оценочными. Так достаточно очевиден факт того, что первое основание не имеет принципиальных отличий от двух других и в значительной степени охватывает их. Например, оставление подопечного без надзора и необходимой помощи (п. 2 ч. 5 ст. 29 Закона об опеке и попечительстве) или нарушение правил охраны его имущества (п. 3 ч. 5 ст. 29 Закона об опеке и попечительстве) являются проявлениями ненадлежащего исполнения обязанностей опекунами или попечителями (п. 1 ч. 5 ст. 29 Закона об опеке и попечительстве). Третье же основание для отстранения опекуна или попечителя — существенность (курсив наш — А.К.) нарушения ими правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом, представляется излишне оценочным, поскольку полностью зависит от усмотрения органа опеки и попечительства.

Кроме того, представляется целесообразным, при выявлении подобных фактов отстранение опекуна или попечителя все же должно быть не правом, а обязанностью органа опеки и попечительства.

Рассмотренные причины отстранения опекунов и попечителей являются относительными основаниям прекращения опеки (попечительства) и относятся к обстоятельствам субъективного характера, прекращающим правоотношения после вынесения соответствующего решения органами опеки и попечительства.

Закрепленный в п. 3 ст. 39 ГК РФ и ч. 5 ст. 29 Закона об опеке и попечительстве перечень оснований отстранения опекуна и попечителя от исполнения своих обязанностей является закрытым, исчерпывающим и не подлежит расширению иначе как путём внесения изменений в действующее законодательство.

Безусловно данный перечень является далеко не полным и поэтому в юридической литературе высказываются обоснованные предложения по его дополнению. Так, например, А. Н. Чашиным было предложено включить в ч. 5 ст. 29 Закона об опеке и попечительстве такое основание отстранения опекуна или попечителя, как выявление факта предоставления подложных документов или сокрытия подлежащей сообщению информации при оформлении опеки (попечительства) [4].

Следует отметить, основания отстранения опекуна и попечителя от исполнения своих обязанностей закреплены не только в гражданском, но и в семейном законодательстве. Так согласно п. 3 ст. 148.1 СК РФ, основанием для отстранения опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей является неисполнение решения суда. Закон предоставляет родителям, усыновителям или другим родственникам ребёнка право обжаловать любые действия (бездействия) по осуществлению опеки или попечительства опекуном или попечителем ребёнка. Например, в случаях, когда указанные лица не согласны с методами воспитания подопечного ребёнка или со способами управления его имуществом, они вправе обратиться в орган опеки и попечительства. Получив заявление об обжаловании поведения опекуна или попечителя, орган опеки и попечительства вправе обязать опекуна или попечителя устранить нарушение прав и законных интересов ребёнка либо его родителей или других родственников либо усыновителей. В случае если опекун или попечитель не исполняет решение органа опеки и попечительства, лица, обращавшиеся в орган опеки и попечительства, вправе обратиться уже в суд с требованием о защите прав и законных интересов ребёнка и (или) своих прав и законных интересов. Судебным решением опекуну или попечителю может быть предписано устранить допускаемые нарушения прав или законных интересов ребёнка, а неисполнение решения суда послужит основанием для отстранения опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей.

Отстранение опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей является принудительной мерой. Решение об отстранении принимается с учетом интересов подопечного и от мнения или желания опекуна, попечителя не зависит. Отстранение производится за виновные и недостойные действия опекуна или попечителя и в силу этой специфики не может носить временный характер, как при освобождении.

В юридической литературе неоднократно обсуждался вопрос о вине опекуна (попечителя) как необходимом условии его отстранения [5]. Как полагает Л. Ю. Михеева, по смыслу закона данная норма (п. 3 ст. 39 ГК РФ) может быть применена лишь при наличии вины опекуна (попечителя) [6]. В отличие от освобождения опекуна или попечителя от своих обязанностей их отстранение, утверждают М. В. Антокольская и Л. М. Пчелинцева, применяется только в качестве санкции за виновное (курсив наш. — А.К.) поведение [7]. А. М. Нечаева считает, что речь в данном случае идет о правонарушении, которое в самом общем виде характеризуется как ненадлежащее выполнение опекуном, попечителем лежащих на нем обязанностей [8]. Таким образом, отстранение опекуна или попечителя, по сути, является санкцией за совершенное правонарушение. Указанное воззрение получило достаточно широкое распространение в юридической литературе [9].

Вместе с тем существует и иная точка зрения. Так ряд авторов (Н. М. Ершова, С. М. Корнеев, А. Е. Шерстобитов, В. В. Ровный, С. А. Муратова) [10], ещё до принятия Закона об опеке и попечительстве, утверждали, что опекуны и попечители могут быть отстранены от выполнения своих обязанностей как при наличии вины в их действиях или бездействиях, так и при ее отсутствии. Например, Н. М. Ершова считает, что ненадлежащее выполнение опекунских обязанностей не обязательно должно быть следствием виновного поведения опекуна (попечителя). Последний может не справляться со своими обязанностями ввиду отсутствия опыта, навыков и т. д. Основанием отстранения опекуна (попечителя) является сам факт ненадлежащего выполнения соответствующих обязанностей [11].

Особую позицию по данному вопросу занимает И. М. Кузнецова, утверждающая, что опекун (попечитель) может быть отстранен и при отсутствии его вины: при отсутствии опыта, навыков и т. п. [12]. Однако при этом автор всё же полагает, что отстранение опекуна (попечителя) от своих обязанностей является по существу санкцией за виновное поведение [13].

На наш взгляд, в дополнение к вышеуказанным случаям можно привести примеры, когда опекун или попечитель исполняют ненадлежащим образом либо вовсе не исполняют возложенные обязанности по причине заболевания (психическое расстройство) либо опекун (попечитель) безвестно отсутствует по независящим от него причинам. Вина в таком случае также отсутствует. Представляется, что при указанных обстоятельствах, опекун (попечитель) должен быть не отстранен, а все же освобожден от исполнения своих обязанностей на основании ч. 4 ст. 29 Закона об опеке и попечительстве. Ведь не случайно законодатель разграничивает категории «освобождение» и «отстранение» опекуна (попечителя) от исполнения возложенных на него обязанностей. Нетрудно заметить, что в случае отстранения опекуна или попечителя от исполнения возложенных на него обязанностей налицо виновное действие (бездействие) отстраняемого лица, в то же время анализ оснований для освобождения от исполнения обязанностей опекуна или попечителя приводит к прямо противоположному выводу.

В юридической литературе неоднократно отмечалось, что по своей правовой природе отстранение является мерой ответственности и влечёт за собой ряд неблагоприятных последствий [14]. При освобождении опекуна или попечителя от своих обязанностей в дальнейшем он вновь может принять на себя такие обязанности в отношении того же самого или другого подопечного. Никаких неблагоприятных последствий в этом случае не возникает. Если же опекун (попечитель) ребёнка отстраняется от исполнения лежащих на нем обязанностей, то тем самым фактически ограничивается его семейная правоспособность. Такие лица в дальнейшем не могут быть усыновителями, опекунами и попечителями (ст. 127, 146 СК РФ). В отношении же опекунов или попечителей совершеннолетних граждан подобных последствий не предусмотрено, что на наш взгляд выглядит странно и является недостатком действующего гражданского законодательства. Практика свидетельствует о том, что чаще всего, отстранение лиц от обязанностей опекунов и попечителей имеет место вследствие злоупотребления с их стороны такими обязанностями, использования имущества подопечных в корыстных целях и т. п. [15].

На основании вышеизложенного представляется целесообразным внести изменения в гражданское законодательство, изложив пункт 2 статьи 35 ГК РФ в следующей редакции:

«2. Опекунами и попечителями могут назначаться только совершеннолетние дееспособные граждане. Не могут быть назначены опекунами и попечителями граждане, лишенные родительских прав, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей), бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине, а также граждане, имеющие на момент установления опеки или попечительства судимость за умышленное преступление против жизни и здоровья граждан»..

Литература:

1.         Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 17. Ст. 1755.

2.         Постатейный комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации / Гуев А. Н. — М.: ИНФРА•М, 2001. С. 80.

3.         Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: Правовое регулирование: Учебно-практическое пособие / под ред. проф., докт. юрид. наук Р. П. Мананковой. — М.: Изд-во «Палеотип», 2002. С. 57.

4.         Чашин А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (постатейный научно-практический). — М.: Дело и сервис, 2009. С. 123.

5.         Шахматов В. П., Хаскельберг Б. Л. Новый кодекс о браке и семье РСФСР. — Томск, 1970. С. 316; Казанцева А. Е. Обязанности и права родителей (заменяющих их лиц) по воспитанию детей и ответственность за их нарушение. — Томск, 1987. С. 65.

6.         Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: Правовое регулирование. С. 56.

7.         Антокольская М. В. Семейное право: Учебник. — Изд. 2-е, перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2003. С. 311; Пчелинцева Л. М. Семейное право России. Учебник для вузов. — М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА•М, 1999. С. 556.

8.         Нечаева А. М. Семейное право: учеб. пособие. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Изд-во Юрайт, 2011. С. 255.

9.         Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / под ред. Р. П. Мананковой. — М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 182–183; Абрамова Е. Н., Аверченко Н. Н., Байгушева Ю. В. [и др.] Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: учеб.-практич. комментарий (под ред. Сергеева А. П.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант»; Шершень Т. В. Проблемы ответственности в современном российском семейном праве // Семейное и жилищное право. 2010. № 1. С. 3–6.

10.     Комментарий к Кодексу о браке и семье РСФСР / под ред. Н. А. Осетрова. — М.: Юрид. лит., 1982. С. 219; Корнеев С. М., Шерстобитов А. Е. Граждане как участники правоотношений // Гражданское право: в 4 т. Т. 1: Общая часть: учеб. для студентов вузов, обучающихся по направлению 521400 «Юриспруденция» и по специальности 021100 «Юриспруденция» / [Ем В. С. и др.]; отв. ред. Е. А. Суханов. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 191.; Ровный В. В. Граждане как субъекты гражданских правоотношений // Гражданское право: учебник: в 3 т. Т. 1. / Е. Н. Абрамова, Н. Н. Аверченко, Ю. В. Байгушева [и др.]; под ред. А. П. Сергеева. — М.: ТК Велби, 2008. С.167; Муратова С. А. Семейное право: Учебник. — 2-е изд., перераб. — М.: Изд-во Эксмо, 2006. С. 266.

11.     Комментарий к Кодексу о браке и семье РСФСР / под ред. Н. А. Осетрова. С. 219–220.

12.     Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / отв. ред. О. Н. Садиков. — М. 1997. С. 69.

13.     Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейной) руководитель авторского коллектива и отв. редактор докт. юрид. наук, проф. О. Н. Садиков. — М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ; ИНФРА•М, 1997. С. 105.

14.     Антокольская М. В. Указ. соч. С. 311.

15.     Магдесян Г. А. Теоретические аспекты гражданско-правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009. С. 97.