Система государственного стратегического планирования

Исторический анализ развития систем государственного управления наглядно демонстрирует прямую зависимость степени вмешательства государства в экономические процессы от состояния экономики. При возрастании неопределенности в экономических отношениях государственное воздействие должно усиливаться и наоборот. Говоря о государственном планировании этот тезис можно свести к следующей формуле. В периоды стабильности система государственного планирования должна поддерживаться на уровне стратегических параметров развития экономики страны на всех уровнях управления. При проявлениях волатильности система государственного планирования должна разворачиваться, и подобно спруту, охватывать процессы с большей степенью детализации их параметров.

В Концепции долгосрочного социально–экономического развития Российской федерации отмечено, что «в стране к 2010 году сформировалась новая система государственного управления, опирающаяся на нормативно закрепленное разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В процесс государственного управления внедрены современные методы и механизмы стратегического планирования и управления по результатам, осуществлена их увязка с механизмами принятия бюджетных решений, в первую очередь, в рамках программно-целевого подхода» [1].

Не отрицая огромного прорыва в этой области, следует отметить существенную фрагментарность отечественной системы государственного стратегического планирования. Этот вывод следует из личного опыта работы в сфере государственного стратегического планирования и анализа большого количества критических статей по этой тематике.

Прежде чем перейти к проблемам, определимся, из чего состоит российская система государственного стратегического планирования. Согласно информации, размещенной на официальном сайте Министерства экономического развития РФ

«Система государственного стратегического планирования — это совокупность:

-           взаимоувязанных документов стратегического планирования, характеризующих приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации;

-           элементов нормативно-правового, научно-методического, информационного, финансового и иного обеспечения процессов стратегического планирования;

-           участников государственного стратегического планирования, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в указанной сфере».

Долгосрочный характер решений, принимаемых в оборонной, социальной, технологической и экономической сферах требует наличия набора управленческих инструментов, которые позволяют:

-           развертывать долгосрочные решения (со сроком реализации 5 и более лет) в набор средне- и краткосрочных задач, увязанных между собой и подчиненных общей цели;

-           балансировать планируемые действия, требующие значительных затрат, по ресурсным и организационным возможностям (проекты в энергетике, транспорте, демографии, национальной безопасности);

-           четко ориентировать субъекты Российской Федерации на деятельность, отвечающую интересам страны в целом в соответствии с поставленными целями социально-экономического развития Российской Федерации;

-           обозначать долгосрочные ориентиры для бизнеса (в области развития производственной инфраструктуры, энергетической и минерально-сырьевой базы, рынка рабочей силы, социальной инфраструктуры, науки и технологий и так далее), позволяющие снизить риски при принятии долгосрочных инвестиционных решений.

По мнению разработчиков проекта федерального закона «О государственном стратегическом планировании» комплексная система государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации — это и есть упорядоченный набор таких инструментов.

Целями создания системы являются:

-           определение оптимальной траектории перехода от текущего состояния социально-экономического развития к желаемому состоянию;

-           концентрация разнокачественных (финансовых, организационных, информационных, кадровых) ресурсов для достижения запланированных целей;

-           консолидация усилий всех субъектов экономики (государства, корпораций, структур гражданского общества) для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Исходя из целей определяются основные функции системы государственного стратегического планирования:

-           определение внутренних и внешних условий и тенденций социально-экономического развития, а также выявление возможностей и ограничений социально-экономического развития;

-           определение целей социально-экономического развития Российской Федерации и приоритетов социально-экономической политики;

-           выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов;

-           формирование комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития в соответствующих сферах социально-экономического развития;

-           определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач социально-экономического развития;

-           координация планируемых действий по достижению целей социально-экономического развития между федеральным и региональным уровнями государственной власти, бизнесом и обществом;

-           осуществление стратегического контроля;

-           научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение государственного стратегического планирования социально-экономического развития.

Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения в сфере планирования, прогнозирования и стратегического контроля социально-экономического развития Российской Федерации, составляющие целостную систему государственного стратегического планирования.

Законопроект регламентирует и обеспечивает прозрачность процедур разработки, рассмотрения и утверждения документов стратегического планирования.

Участниками регулируемых законопроектом отношений являются Президент Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В законопроекте закреплены полномочия всех участников государственного стратегического планирования в процессе государственного стратегического планирования социально-экономического развития в Российской Федерации.

В случае принятия законопроекта участники государственного стратегического планирования будут обязаны:

-           использовать механизмы государственного стратегического планирования, устанавливаемые законопроектом в зависимости от уровня управления;

-           обеспечить взаимоувязку и соподчиненность используемых инструментов государственного стратегического планирования между собой;

-           осуществлять стратегический контроль достижения плановых показателей деятельности.

Предлагаемый законопроектом подход к формированию системы государственного стратегического планирования базируется на опыте и достижениях отечественной и мировой практики, включает в себя инструменты государственного стратегического планирования, применяемые в настоящее время в Российской Федерации и за рубежом.

Возникает вопрос, почему же, по мнению большинства экспертов, проект закона заранее нежизнеспособен и носит формальный характер. Ответ, по нашему мнению, следует искать в плоскости возможности выработки механизма практической реализации заявленных деклараций в современных условиях российской экономики.

Наиболее слабым звеном заявленной в законопроекте и частично действующей в настоящее время системы государственного стратегического планирования являются государственные программы.

В теории они выступают одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и являются воплощением программно-целевого принципа организации их деятельности.

Государственная программа Российской Федерации (далее — государственная программа) — документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.

Общими принципами разработки и реализации государственных программ являются:

-           формирование государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;

-           определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);

-           установление для государственных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;

-           охват государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ;

-           наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление государственными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

-           проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

На федеральном уровне система государственных программ формируется исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и иных стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

При этом увязка стратегических целей и среднесрочных задач осуществляется принятием такого документа как Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, определяющие приоритетные социально-экономические задачи на среднесрочную перспективу.

Состав подпрограмм и планируемые результаты реализации подпрограмм определяются государственной программой, а бюджетные ассигнования на их достижение утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете.

Кроме того, в рамках государственных программ решениями Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации могут быть предусмотрены и приняты выходящие за пределы лимитов бюджетных обязательств расходные обязательства, в результате чего существует возможность заключения (по конкретным проектам, объектам) долгосрочных государственных контрактов. Также в отношении объектов, указанных в государственных и федеральных целевых программах, могут заключаться государственные контракты со сроком реализации, выходящим за пределы 3-летнего периода.

Ответственными за разработку и реализацию государственной программы на федеральном уровне являются федеральные органы исполнительной власти.

На ведомственном уровне инструментом стратегического и операционного планирования могут являться преобразованные в соответствии с новыми задачами доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти. Этот же инструмент целесообразно использовать и в качестве отчета о результатах деятельности, который должен носить публичный характер и размещаться в сети Интернет.

В рамках перехода на программно-целевой принцип проделана следующая работа:

-           Утвержден перечень государственных программ Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р);

-           Правительством принят Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ (постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588);

-           Минэкономразвития России утверждены новые Методические указания по разработке и реализации государственных программ (приказ Минэкономразвития России от 26 декабря 2012 года № 817, отменяющий приказ Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 года № 670). Одним из нововведений в Методических указаниях является механизм обоснования дополнительных бюджетных ассигнований для достижения целей государственной программы.

-           В соответствии с перечнем государственных программ Российской Федерации разрабатывается 42 государственные программы Российской Федерации, из них: 39 утверждены Правительством Российской Федерации и 3 находятся в стадии разработки. Также в настоящее время Федеральными органами исполнительной власти — ответственными исполнителями государственных программ разрабатываются планы реализации государственных программ на трехлетнюю перспективу. В соответствии с утвержденной нормативной правовой базой по реализации государственных программ Российской Федерации трехлетние планы должны обеспечить связь программно-целевого планирования с бюджетным процессом. Управление реализацией трехлетних планов предполагается осуществлять с помощью проектных методов организации деятельности федеральных органов исполнительной власти, позволяющих обеспечить координацию различных видов ресурсов при реализации мероприятий, а также постоянный контроль над установленными проектом сроками;

-           В целях апробации технологий формирования федерального бюджета по программно-целевому принципу, Минфином России совместно с Минэкономразвития России готовится аналитическое распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета по госпрограммам. Распределение расходов по государственным программам проведено по принципу формирования целостной, ориентированной на результат системы управления в соответствующей сфере социально-экономического развития страны, имеющих взаимоувязанный набор целей, задач и показателей. При этом были сохранены функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти по реализации конкретных расходных обязательств.

Несомненно, работа проделана большая и имеются значительные достижения. Однако практика внедрения программно-целевого метода не может остаться без внимания. Так, например, Калинина Л. Е. [2] отмечает пять «узких мест» реализации программно-целевого метода в системе государственного планирования:

Во-первых, на уровне закона необходимо закрепить такие важные элементы программы, как:

-           кто и на основании чего определяет цели программы;

-           в какой административно-правовой форме должны приниматься программы;

-           кто их должен разрабатывать (вопросы компетенции);

-           как они должны реализовываться;

-           как программы должны финансироваться;

-           как оценивается результат программы;

-           кто и какую ответственность несет за недостижение целей программы.

Во-вторых, определение соотношения политических и правовых актов, формулирующих программы развития. Действующие законы и подзаконные акты связывают программы с политикой, место которой различно: в одном случае, это система мероприятий и инструментов государственной политики, в другом — определение приоритетов политики, в третьем — система приоритетов и целей политики. При этом политические документы не очень встраиваются в правовую систему Российской Федерации. Государственная политика в форме федерального закона — редкое исключение (например: Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» [3]). В форме указов Президента РФ и распоряжений Правительства РФ принимаются концепции политики или вопросы политики по какому-либо направлению общественной деятельности. Концепции политики и концепции программ фактически по структуре друг от друга не отличаются.

В-третьих, фактическую реализуемость правовых актов, а не популизм идеи. Наличие даже очень хороших норм права без возможности реализации на практике делает эту норму нежизнеспособной. В данном случае мы получим огромное число программных документов и отсутствие результата в социально-экономической жизни общества.

В-четвертых, эффективность и результативность правовых норм программно-целевого характера. Любая государственная программа предполагает выделение под нее финансовых средств, как бюджетных, так и внебюджетных. Поэтому эффективность программы будет зависеть от соответствия целям и интересам участников программы. Здесь стоит лишь сказать о том, что в качестве участников должны рассматриваться конечные получатели результатов программы (физические, юридические лица, отдельные группы), а не структуры, распределяющие государственные средства.

В-пятых, разработка системы мер юридической ответственности за ненадлежащее исполнение или неисполнение принятых государственных программ. Здесь необходимо рассматривать два аспекта:

-           ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств (и тогда пересматривать механизмы контроля над использованием целевых средств);

-           ответственность за недостижение целей программы, неэффективность деятельности (то есть определять ответственность должностных лиц, государственных органов, политической партии и т. д.).

Вопросы ответственности могут решиться только после определения статуса самих программных документов, то есть, если программы приняты ненормативными актами, то говорить о мерах ответственности за их реализацию достаточно проблематично.

В заключение нашего обзора обратимся к функционированию системы государственного стратегического планирования на субфедеральном уровне (на примере Ханты-Мансийского автономного округа — Югры).

Если говорить о нормативной базе стратегического планирования в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре, то ее формирование происходит достаточно системно, и на сегодняшний день разработаны и действуют следующие документы:

1.                  Распоряжение Правительства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 22.03.2013 № 101-рп «О Стратегии социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа — Югры до 2020 года и на период до 2030 года»;

2.                  Стратегия социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа — Югры до 2020 года и на период 2030 года;

3.                  План мероприятий («Дорожные карты») по реализации Стратегии социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа — Югры до 2020 года и на период до 2030 года;

4.                  Концепция социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа;

5.                  Распоряжение Правительства автономного округа от 26.07.2013 № 383-рп «О прогнозе социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа — Югры на период до 2030 года»;

6.                  Распоряжение Правительства автономного округа от 09.10.2013 № 512-рп «О прогнозе социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа — Югры на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»;

7.                  Распоряжение Правительства автономного округа от 24.06.2013 № 321-рп «О перечне государственных программ Ханты-Мансийского автономного округа — Югры».

Долгосрочное комплексное социально-экономическое развитие Ханты-Мансийского округа — Югры опирается на Концепцию долгосрочного социально-экономического развития РФ и Стратегию социально-экономического развития округа, утвержденную распоряжением Правительства автономного округа в 2008 году. В настоящее время организованы работы по созданию распределенной модели данных об отраслях экономики ХМАО — Югры и разработана на ее основе Стратегия социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа — Югры до 2020 г. и на период до 2030 г.

В округе утверждены 23 государственные программы (до 01.01.2014 действуют 39 целевых и 34 ведомственных целевых программ автономного округа). Следует отметить, что в автономном округе наибольших результатов по внедрению системы долгосрочного государственного планирования удалось достичь в сфере управления общественными финансами. Принят программный бюджет на 2014 год и плановый период 2015–2016 годы. По программно-целевому принципу сформирована расходная часть бюджета округа (95 % всех расходов бюджета): государственные программы, охватывают большую часть расходов, в том числе текущего характера. В автономном округе разработана долгосрочная бюджетная стратегия на период до 2030 года. Бюджетная стратегия автономного округа должна обеспечить связь системы стратегического (социально-экономического) и бюджетного планирования в долгосрочной перспективе, определить приоритеты развития бюджетной системы, включая установление принципов политики в области доходов, расходов, в том числе в сфере межбюджетных отношений и внутренних источников финансирования дефицита бюджета, а также усилить ответственность органов государственной власти при планировании и расходовании бюджетных средств с учетом оценки их эффективности и необходимости для достижения поставленных целей.

Предпосылкой успешной реализации Бюджетной стратегии автономного округа является реалистичность прогнозов основных бюджетных параметров. Для этого необходимо обеспечить предсказуемость реакции бюджетной системы на внешние и внутренние макроэкономические вызовы и возможности. Цель и задачи бюджетной стратегии автономного округа взаимоувязаны с приоритетами долгосрочного социально-экономического развития автономного округа. Бюджетная стратегия разработана на основе анализа прямого и опосредованного влияния негативных тенденций или событий в мировой экономике, а также экономике Российской Федерации, на систему государственных финансов автономного округа, в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе. Документ также содержит перечень факторов, которые могут негативно повлиять на показатели социально-экономического развития и бюджетную систему автономного округа, а также механизмов такого влияния.

Обоснование основных параметров состояния экономики автономного округа на ближайшую перспективу и основанных сценарных условий ее долгосрочного развития проведено с учетом следующих показателей: мировые цены на углеводороды, предельные уровни цен (тарифов) на услуги компаний инфраструктурного сектора, ВРП, уровень инфляции, объем инвестиций, реальные располагаемые денежные доходы населения, основные демографические показатели. Бюджетная стратегия включает описание базового и консервативного сценариев социально-экономического развития автономного округа; прогноз основных параметров бюджетной системы автономного округа; основные подходы к формированию доходов бюджетов бюджетной системы автономного округа; основные направления бюджетной политики в области доходов и межбюджетных отношений; оценку расходов на реализацию государственных программ автономного округа; прогноз основных параметров консолидированных бюджетов муниципальных образований автономного округа.

Отдельным разделом в бюджетную стратегию включена оценка и минимизация бюджетных рисков с учетом различных сценариев социально-экономического развития.

Несмотря на столь значительный задел в нормотворческой и практической деятельности по стратегическому планированию в округе остается не решенным ряд вопросов в этой области.

Сегодня для повышения эффективности бюджетной политики автономного округа необходимо:

-          обеспечить надежную финансовую поддержку конкретных мероприятий социально-экономической политики;

-          механизмы реализации и ресурсного обеспечения государственных программ автономного округа должны быть четкими и ориентированы на достижение долгосрочных целей;

-          анализ эффективности расходов по каждому направлению должен быть ежегодным;

-          необходимо изменить предпринимательский инвестиционный климат с помощью усовершенствования инвестиционной политики автономного округа;

-          изменить структуру бюджетных расходов с учетом наиболее эффективных и обеспечивающих социально-экономическое развитие мер (включая образование, науку, здравоохранение, инфраструктуру).

Для обеспечения долгосрочной и сбалансированной бюджетной системы автономного округа необходимо развитие систем стратегического бюджетного планирования и прогнозирования, формирования интегрированной системы управления государственными финансами, под которой понимается, так называемый «электронный бюджет». Для расширения возможностей бюджетного планирования на муниципальном уровне необходимо создание общих условий для обеспечения эффективности использования муниципальных финансов.

Подводя итоги, необходимо отметить, что для жизнеспособности бюджетная стратегия должна быть мобильной и чувствительной к изменениям оценок и прогнозов, результативности применяемых методов, решений, подходов. С учетом Бюджетной стратегии должны реализовываться и стратегия социально-экономического развития, и государственные программы автономного округа.

Литература:

1.                 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.Электронный ресурс. Режим доступа: http://base.garant.ru/194365/ (дата обращения: 13.03.2014).

2.                 Калинина Л. Е. Программно-целевой метод как метод государственного управления. Российская юстиция, 2012, № 12 СПС «Консультант плюс».

3.                 СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137; 2010. N 31. Ст. 4167.