Совершенствование алгоритма подготовки концессионных соглашений в городе Москве

В условиях существующих на всех уровнях бюджетных ограничений, всё более актуальным становится вопрос о привлечении частных инвестиций в развитие общественной инфраструктуры. В мировой практике основным инструментом решения данной задачи стали механизмы государственно-частного партнерства (далее — ГЧП).

ГЧП предполагает реализацию общественно важных проектов на основе разделения затрат, рисков и выгод между государством и частными партнером. [1, с.99]

Концессия является одной из наиболее широко вошедших в обиход форм ГЧП. Концессионное соглашение предполагает передачу государством (концедентом) исключительных правомочий частному партнеру (концессионеру) по коммерческому использованию объекта государственной собственности, как уже существующему, так и вновь создаваемому в результате строительства или реконструкции на возвратной основе. [2, с.287]

Концессия является одной из наиболее распространенных и юридически проработанных форм ГЧП. Так, в России с 2005 года действует федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», регламентирующий порядок заключения и исполнения таких соглашений, а так же закрепляющий права и обязанности концедента и концессионера. В Москве так же действует региональный правовой акт о концессиях — постановление Правительства Москвы от 04.08.2009 г. № 720-ПП «О порядке подготовки концессионных соглашений, реализуемых на территории города Москвы».

Строительство, реконструкция и эксплуатация объектов дорожно-транспортной и иной инфраструктуры в настоящее время является доминирующей сферой применения концессии.

В общих чертах, при таком соглашении концессионер вкладывает инвестиции в проект, осуществляет строительство нового объекта или реконструкцию старого, занимается последующим управлением объектом, получая доход от конечного потребителя (граждан) в течение ограниченного периода времени, по окончании которого объект переходит в управление государством. Ярким примером таких соглашений является строительство платных дорог.

На территории г. Москвы реализуется единственное (на середину 2015 г.) концессионное соглашение на строительство дорожного объекта — соглашение о строительстве 11 км. северного дублера Кутузовского проспекта.

Согласно условиям соглашения инвестор вложит в проект около 40 млрд. руб. Срок концессии — 40 лет, по истечении которого объект вернется в собственность города. Возмещение инвестиций предполагается путем организации платы за проезд с конечных пользователей. Предельная тарифная политика при этом будет определяться Правительством Москвы. [3]

Также городские власти берут на себя обязательства по изъятию и формированию необходимых земельных участков, постановке их на кадастровый учет, выводу промышленных предприятий. Средства на эти цели направляются из городского бюджета посредством Адресно-инвестиционной программы (АИП) г. Москвы. В настоящее время в АИП города Москвы на 2014–2017 годы внесены затраты в размере 2,6 млрд. рублей на освобождение территории. [4]

По своей сути Северный дублер представляет собой классическую BOT модель ГЧП, широко вошедшую в практику большинства зарубежных стран. Так, например, в Испании по такому принципу (различные модификации модели BOT) реализовано примерно 1\4 всех дорог в стране. Широко подобная схема внедрена так же в таких странах как США и Франция.

Условиями этой концессии предусмотрен ряд штрафных санкций в отношении обеих сторон партнерства. Так концессионер выплатит штраф, если не уложится в сроки проектирования и строительства, а концедент (Правительство Москвы), если выручка концессионера от трафика будет ниже прогнозируемой.

Также Правительство Москвы выплатит компенсацию инвестору, если на подъезде к дублеру будут скапливаться пробки, и концессионер будет терпеть убытки.

При реализации механизма концессии в Москве могут возникнуть определенные проблемы, опыт решения которых должен учитываться при разработке аналогичных проектов.

По условиям соглашения Правительство Москвы должно обеспечить освобождение территории по ходу будущей магистрали в течение 1,5 лет и передать земельные участки концессионеру для строительства.

Поскольку трассировка маршрута серверного дублера предполагает вывод ряда предприятий и сноса гаражных боксов жителей (с учетом строительства ТПУ «Мичуринский проспект», а также северных и южных дублеров Кутузовского проспекта в ЗАО планируется снести около 18 тысяч гаражей) [5], возникает реальная угроза срыва сроков освобождения из-за общественного недовольства жителей близлежащих районов.

Срыв сроков освобождения территории повлечет задержки начала строительства и задержку ввода объекта в эксплуатацию, что является прямыми убытками для концессионера и приведет к штрафным санкциям в отношении Правительства Москвы.

Причинами этого являются:

-        Недостаточный уровень подготовки проекта.

-        Отсутствие широкого общественного и экспертного обсуждения проекта.

-        Малый объем заложенных компенсационных мероприятий.

Использование модели концессии в дорожном строительстве в условиях плотной застройки г. Москвы без процедур широкого публичного обсуждения нарушает основополагающий принцип ГЧП: соблюдения баланса интересов между государством, частным сектором и обществом.

Недостаточный уровень подготовки проектов связан не только с опытом северного дублера Кутузовского проспекта. Примерами этого могут послужить конкурсы на право заключения концессионного соглашения на строительство и эксплуатацию детского сада на Варшавском шоссе, признанный несостоявшимися из-за отсутствия заявок, или аналогичный конкурс на реконструкцию объекта здравоохранения в г. Москве, проводившийся в 2013 году и несостоявшийся по той же причине. [6]

В 2015 году тенденция продолжилась: из-за отсутствия заявок признаны несостоявшимися конкурсы на право заключения концессионных соглашений по строительству автомобильных путепроводов в районе станции Щербинка и на 36 км киевского направления МЖД в районе станции Крекшино. Подобная ситуация говорит о неспособности предлагаемых проектов заинтересовать инвесторов.

Основными методами минимизации указанных явлений являются более тщательная проработка концессионного или иного ГЧП проекта, определение возможных негативных последствий от реализации проекта и разработка комплекса компенсирующих мероприятий, которые могут быть так же проведены за счет инвестора в рамках концессии.

Так, применимо к Северному дублеру, при проектировании не учтены потребности в дополнительных машиноместах вследствие сноса гаражей. Такая ситуация может привести к хаотичной парковке более 10 тыс. автомобилей на придомовых и дворовых территориях близлежащих районов.

В сложившихся условиях, при подготовке будущих концессионных проектов, направленных на развитие иных территорий г.Москвы, целесообразно определить базовые направления совершенствоания подготовки коцнессионного проекта — мероприятий, проводимых на доконкурсной стадии.

Алгоритм должен учитывать специфику привлекательнсоти объекта для инвестора, учитывать потециоальное ухудшение существующей городской среды от реализации проекта, необходимость компенсационнных мероприятий, аккумулировать накопивишйся опыт, в том числе при реализации концессии северного дублера, а также предусматривать при необходимости возможности софинансирования из городсокого бюджета (рис 1).

Рис 1. Алгоритм подготовки к реализации концессии со стороны г. Москвы

На первом этапе подготовки принимается концептуальное решение о необходимости реализации проекта на основе генплана развития г. Москвы, проводится проверка на соответствие предполагаемого проекта документам территориального планирования, градостроительного кодекса и иным нормативным документам.

Также на этом этапе принимаются необходимые распорядительные документы, создаются рабочие группы ОИВ по вопросам подготовки и обоснования предпроектной концепции, составляется дорожная карта реализации проекта.

Второй этап включает работу по выбору земельных участков для размещения объекта и разработку возможных альтернатив. Проводится функциональная оценка существующих объектов, масштаб затрат на освобождение земли. Устанавливается масштаб потенциального ухудшения существующей городской среды, вызванного реализацией проекта, потребность в компенсационных мероприятиях и их масштабе, выявляются возможные негативные реакции со стороны жителей и пути их минимизации.

На этой стадии важно оценить объем мероприятий по освобождению и формированию земельных участков на основе предыдущего опыта. Планируемые сроки вывода существующего имущества должны быть адекватны, разработаны на основе критического подхода.

Третий этап включает непосредственно разработку предпроектной концепции. Включает мероприятия по выбору конкретной формы реализации проекта — на основе традиционного государственного контракта или применения концессии. В случае выбора концессии критически оценивается бюджетная эффективность проекта, возможные риски, привлекательность проекта для инвесторов и ожидаемая социально-экономическая эффективность проекта.

На этом же этапе в установленном в г. Москве порядке разрабатывается проект планировки территории и выставляется на публичные слушания. Публичные слушания должны быть максимально открыты и доступны. Именно на этом этапе возможно нивелировать негативную реакцию на проект со стороны жителей. Получить общественную оценку предполагаемых компенсационных мероприятий, организовать работу согласовательных комиссий с жителями.

Четвертый этап — стадия подготовки конкурсной документации. ОИВ требуется критически оценить готовность рынка к объему проекта, особенно в условиях финансово-экономической нестабильности, выявить потенциальные выгоды инвесторов, тщательно разделить риски и финансирование проекта между партнерами, проанализировать возможности принятия дополнительных финансовых обязательств, рисков по проекту и возможности предоставления госгарантии.

Подготовка конкурсной документации может осуществляться как самостоятельно, на основе накопившегося опыта, так и с привлечением экспертного сообщества, центра ГЧП и т. п.

При этом окончательно проверяются принятые проектные решения на предмет выполнимости, обеспечения доступа к земельному участку, реалистичности сроков выполнения работ.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации № 1372-р от 17 августа 2010 г. на этой стадии к более детальной проработке проекта ГЧП могут быть привлечены эксперты Внешэкономбанка.

Тщательно проработанная конкурсная документация позволит исключить случаи отсутствия заявок на конкурсы, которые, как уже упоминалось, имеют место в Москве.

При этом городским властям необходимо критически оценивать интерес рынка к проектам ГЧП и концессиям в частности. Необходимо четкое понимание, какие выгоды от участия в проекте получит инвестор, какие риски город готов принять на себя, четко разграничивать финансирование.

При этом концессии не являются универсальным средством решения всех инфраструктурных и иных проблем. Использование концессии должно быть обосновано, эффективность для бюджета доказана, а интересы сторон (города, общества, инвесторов) учтены без явных противоречий.

Во главе угла должен стоять комплексный подход к развитию территорий на основе взаимодополняющих друг друга инструментов ГЧП, привлечения частных инвестиций и бюджетного финансирования, способный решить проблему развития города с учетом всех факторов создания комфортной городской среды.

Литература:

1.      Немчанинова М. А., Дербас Н. В. Обоснование концессионного подхода в инвестиционной политике транспортного сектора экономики // Транспортное дело России. 2012. № 3. С.99–100.

2.      Сабына Е. Н. Проблемы и перспективы реализации концессии как формы государственно-частного партнерства // Известия АлтГУ. 2010. № 1–2. С.284–293.

3.      Официальный сайт Правительства Москвы. [электронный ресурс], режим доступа: http://www.mos.ru/press-center/themes/news/index.php?id_4=31285 (дата обращения 08.09.2015).

4.      постановление Правительства Москвы от 15 октября 2014 г. N 606-ПП «Об Адресной инвестиционной программе города Москвы на 2014–2017 годы». СПС «КонультантПлюс».

5.      Официальный сайт префектуры ЗАО города Москвы [электронный ресурс], режим доступа: http://zao.mos.ru/presscenter/news/detail/2106411.html (дата обращения 24.09.2015)

6.      Официальный сайт Департамента городского имущества г. Москвы [электронный ресурс], режим доступа: http://dgi.mos.ru/torgi/koncessii/Rasporjagenie %20DIGM_ %2030.01.2013 %20205-r.jpg (дата обращения 20.09.2015).