Правовые аспекты контроля за исполнением концессионного соглашения



Известно, что крупные инвестиционные проекты чаще всего возникают при том или ином участии государства, которое минимизирует риски частных инвесторов. В то же время, зачастую вследствие экономической, социальной и политической важности монопольных сегментов и отдельных объектов инфраструктуры невозможна их приватизация, а в государственном бюджете может не быть необходимых средств для их расширенного воспроизводства. В целях разрешения данных противоречий в мировой практике широко используется система государственно- частного партнерства (далее — ГЧП), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

Принятие Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1] (далее — Закон о ГЧП) было главным ожиданием участников рынка инфраструктурных проектов в последние несколько лет [11, 12].

Однако в настоящее время государство по-прежнему видит концессионные соглашения в качестве одной из самых перспективных форм реализации проектов на условиях ГЧП и правовое регулирование деятельности в данной сфере находится на этапе совершенствования [13]. Таким образом, пока рано говорить о каком-либо существенном влиянии Закона о ГЧП на рынок регулируемых им отношений. Федеральный закон вступил в силу только 01 января 2016 года, и ГЧП-проекты только начинают структурироваться на его основе.

Концессия, регулируемая Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [2] (далее — Закон о КС), является классическим примером развития законодательства: большинство поправок к нему принято по результатам анализа практики реализации ГЧП-проектов, а при их разработке ведется серьезная работа по учету мнения рынка [14].

Можно выделить особенности, свойственные названному соглашению. Во-первых, они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства остается возможность воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

Интересы частного бизнеса в концессионных проектах состоят в том, что концессионер получает в долговременное управление государственные активы, ему не принадлежащие, на льготных условиях платы за концессию. При осуществлении инвестирования концессионер имеет достаточные гарантии, предусмотренные 18 статьей Закона о КС, в частности, гарантия возврата средств, поскольку, выступая в качестве контрагента, государство несет определенную ответственность за обеспечение минимального уровня доходности. Еще одним преимуществом для инвестора в концессионном соглашении является возможность повысить производительность труда за счет нововведений, поскольку он обладает хозяйственной свободой, что в свою очередь может увеличить прибыльность проекта, и при этом срок концессии не сокращается.

Серьезное отношение к концессии вызвано тем, что данная форма ГЧП основана на специальном федеральном законе и существует уже на протяжении более десяти лет в новейшей истории России. Однако, в настоящее время правовое регулирование данных отношений все еще требует тщательной проработки, основанной на практике их применения.

На современном этапе все больше возрастает значение необходимости осуществления предварительного контроля за исполнением концессионных соглашений. По оценке международных специалистов, до 95 % ГЧП-проектов умирает на стадии разработки, переговоров и не доходит даже до подписания [9]. Представляется, для решения этой проблемы необходимо повысить уровень подготовки проектов.

Необходимо отметить, что сегодня существует разное количество оценок инвестиционной привлекательности проектов — у Минэкономразвития России [4, 5, 6, 7], субъектов РФ, но при этом системного подхода к оценке эффективности не сформировано. Между тем, создание единого подхода и апробирование его на каждом проекте необходимо для обоснованного перехода к выбору формата реализации такого проекта. Оценка эффективности должна стать реальным инструментом, который позволит субъектам РФ обосновывать контрольно-надзорным органам, почему решено реализовывать проект в той или иной правовой форме — концессия, региональное ГЧП и пр.

Для наглядного примера на практической сессии «Государство — квалифицированный заказчик: как грамотно подготовить проект ГЧП и оценить эффективность его реализации», которая прошла в рамках Российской недели ГЧП [9], был представлен первичный этап оценки эффективности реализации публичного инвестиционного проекта на примере автодорожного объекта. В качестве способов реализации были рассмотрены два варианта — концессионное соглашение с платой концедента и традиционная модель государственной закупки. В первую очередь были оценены затраты бюджета при обоих способах. По результатам представленных расчетов экономическая стоимость затрат при реализации проекта по модели государственной закупки превзошла затраты при ГЧП практически в 3,5 раза, при этом значительная часть рисков закрепляется именно за публичным партнером.

Согласно ст. 9 Закона о КС право концедента на осуществление контроля за исполнением концессионного соглашения является одним из центральных правомочий.

В соответствии с ч. 5 данной статьи результаты осуществления контроля за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения оформляются актом о результатах контроля. При этом Закон о КС не содержит требований ни к составу, ни к содержанию указанного акта, а также полномочий федеральных органов либо органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления устанавливать формы данных актов. Представляется, что установление в составе концессионного соглашения требований к акту проверки позволит исключить некоторые злоупотребления со стороны публичного партнера.

На практике нередки случаи, когда на этапе заключения концессионного соглашения, концедент стремится как можно скорее завершить конкурс в пользу одного из участников, игнорируя при этом нормы законодательства.

Так, администрация Саратова заключила концессионное соглашение в отношении МУПП «Саратовводоканал» с ООО (КВС), согласно которому компании будет передано в управление на 30 лет муниципальное имущество [10]. Документ был подписан, несмотря на позицию ФАС России, которая требовала отменить итоги конкурса, согласно которым КВС была признана победителем. ООО «Новогор-Прикамье», которое также претендовало на имущество МУПП, готовит обращение в Генпрокуратуру, полагая, что в мэрии Саратова нарушили закон.

Указанный случай является далеко не единственным примером нарушением порядка заключения концессионного соглашения со стороны органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Согласно ст. 9 Закона о КС концедент осуществляет контроль за исполнением условий концессионного соглашения, однако в законе отсутствуют нормы, согласно которым осуществлялся бы предварительный контроль за нарушением порядка заключения концессионного соглашения со стороны органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Среди основных нарушений реализации предварительного этапа заключения концессионного соглашений можно выделить: отклонение заявки на участие в конкурсе, признание заявки на участие в конкурсе не соответствующей требованиям конкурсной документации, отстранение участника конкурса от участия в конкурсе по основаниям, не предусмотренным законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, признание заявки на участие в конкурсе надлежащей в случае, если участнику должно быть отказано в допуске к участию в конкурсе в соответствии с требованиями законодательства.

На практике имеет место ситуация, когда орган исполнительной власти обязан в соответствии с Законом о КС проводить конкурс на право заключения концессионного соглашения в установленном законодательством порядке и сроки, однако в случае нарушения этого порядка ответственность за это для должностных лиц не предусмотрена.

Подобная ситуация способствует коррупции, выражающейся в злоупотреблении служебным положением при реализации проектов, а государственное имущество и услуги, которые должно оказывать государство, в итоге переходят к юридическим лицам по конкурсам, которые проводятся формально.

Отсюда вполне закономерен вопрос о том, в чью компетенцию должен быть отнесен контроль деятельности самих органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые выступают инициаторами заключения концессионных соглашений.

В целях решения указанных проблем, а также превенции их возникновения, некоторыми авторами предлагается [8, с. 56], во-первых, использовать аналогию с законодательством в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, в частности, наделить Федеральную антимонопольную службу соответствующей компетенцией по осуществлению контроля за заключением концессионных соглашений, и определить орган исполнительной власти, который будет осуществлять регулирование в сфере заключения соглашений на предмет соблюдения антимонопольного законодательства и порядка заключения таких соглашений, но при этом не будет выступать на стороне концедента.

Во-вторых, выдвигается предложение внести в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации [3] статьи, предусматривающие административную ответственность для должностных лиц и органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Российской Федерации в случае нарушения порядка заключения концессионных соглашений.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в настоящее время неоправданно мало внимания отводится контролю за исполнением концессионного соглашения на предварительном этапе оценки эффективности проекта, при том, что именно начальный этап является основой его успешной реализации.

Представляется, что повышение уровня подготовки проектов при обеспечении законности позволит защитить права и интересы инвесторов и создаст благоприятную среду для привлечения малого и среднего бизнеса в реализацию подобных проектов.

Литература:

1. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ(ред. от 3.07.2016) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» [сайт]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru.
2. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О концессионных соглашениях» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» [сайт]. Режим доступа: http://www.consultant.ru.
3. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 06.07.2016) [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» [сайт]. Режим доступа: http://www.consultant.ru.
4. Постановление Правительства РФ от 03.12.2015 № 1309 «Об утверждении Правил проведения уполномоченным органом переговоров, связанных с рассмотрением предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства на предмет оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» [сайт].Режим доступа: http://www.consultant.ru.
5. Постановление Правительства РФ от 19.12.2015 № 1386 «Об утверждении формы предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства, а также требований к сведениям, содержащимся в предложении о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства» [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» [сайт]. Режим доступа: http://www.consultant.ru.
6. Постановление Правительства РФ от 30.12.2015 № 1514 «О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» (вместе с «Правилами проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества») [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» [сайт].Режим доступа: http://www.consultant.ru.
7. Приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 № 894 «Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» (Зарегистрировано в Минюсте России 30.12.2015 № 40375) [Электронный ресурс] // Справочная правовая система «КонсультантПлюс» [сайт]. Режим доступа: http://www.consultant.ru.
8. Лукина А. Н. Административно-правовые аспекты осуществления контроля за реализацией государственно-частного партнерства // Юридический мир. 2016. № 2. С. 54–57.
9. Заказчику не хватает квалификации. Российская Газета. URL: http://rg.ru/ (дата обращения 21.10.2016).
10. На ФАС не взглянули: Администрация Саратова передала «Саратовводоканал» частной компании. Коммерсант.RU. URL: http://http://kommersant.ru/ (дата обращения 21.10.2016).
11. Аксенова-Сорохтей Ю. Н., Барановская Е. А., Серебрякова А. А., Серова О. А. Актуальные проблемы правового регулирования государственного — частного партнерства в РФ. Успехи современной науки и образования. 2016. Т. 2. № 4. С. 147–152.
12. Аксенова-Сорохтей Ю. Н., Барановская Е. А., Русанова Ю. К. Новеллы российского законодательства о государственно-частном партнерстве. Журнал научных и прикладных исследований. 2016. № 4. С. 93–97.
13. Аксенова-Сорохтей Ю. Н., Барановская Е. А. Институт концессионных соглашений и актуальные проблемы его правового регулирования в Российской Федерации. Научная перспектива. 2015. № 10. С. 37–38.
14. Аксёнова-Сорохтей Ю. Н., Барановская Е. А. Новеллы концессионного законодательства Российской Федерации. Закон и право. 2015. № 12. С. 56–62.