Статья посвящена понятию конфликта интересов государственного и муниципального служащего. Проведен анализ нормативно-правовой базы и обзор практики реализации нормативных положений. Предложены рекомендации по совершенствованию института урегулирования конфликта интересов.
Ключевые слова: государственная служба, муниципальная служба, конфликт интересов, коррупция.
В Федеральном законе № 119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31.07.1995 [1], действовавшем до принятия № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» от 27.07.2004 [2], отсутствовало понятие конфликта интересов. Следовательно, до поры до времени не существовало и законного механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Понятие конфликта интересов в контексте государственной службы было впервые законодательно закреплено в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [3]. В данном Указе фиксируются общие принципы служебного поведения государственных служащих. Среди таких принципов — обязанность «принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов». Однако ни конкретные меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, ни даже самого определения конфликта интересов Указ не содержит. Конкретное наполнение данная норма получила в дальнейшем, когда были приняты Федеральные законы № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004, № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 [4], № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 [5].
Обратимся к действующей нормативно-правовой базе и проведём её анализ.
Понятие конфликта интересов на государственной и муниципальной службе содержит Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Статья 10 определяет конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на исполнением им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства. При этом под личной заинтересованностью понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Статья 11 вышеназванного закона содержит порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Так, государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликтов интересов, в письменной форме уведомлять своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его наступления. Представитель нанимателя должен принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Кроме того, в статье зафиксировано, что предотвращение или урегулирование конфликта интересов осуществляется путем изменения должностного или служебного положения служащего и/или отказа служащим от выгоды, явившейся причиной конфликта интересов. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего. Также фиксируется, что непринятие мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов служащим, являющимся стороной конфликта, является правонарушением, влекущим увольнение. Последней нормой из этой статьи является норма, обязывающая служащих отказываться от владения финансовыми инструментами и передавать их в доверительное управление.
Профильные законы идут дальше в развитии темы конфликта интересов. Так, нормы Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» закрепляют за государственным гражданским служащим право заниматься другой оплачиваемой работой, если это не повлечет конфликта интересов (ст. 14). Обязанностью государственного гражданского служащего является сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта (ст. 15). Ограничением, связанным с государственной гражданской службой, является утрата представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (п. 10, ч.1, ст. 16). Данная норма появилась в законе № 79-ФЗ как раз из-за закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Однако вызывает интерес тот факт, что норма о передаче финансовых инструментов в доверительное управление, также содержащаяся в законе № 79-ФЗ (ст. 17) больше не носит строго императивного характера, как в № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ст. 11), и обязывает служащего передавать в управлении только в том случае, если это приводит или может привести к конфликту интересов. Следовательно, если конфликта интересов не возникает, государственный гражданский служащий может владеть акциями, паями и т. д. Ст. 19 закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» посвящена урегулированию конфликта интересов на государственной службе. Многие нормы этой статьи либо полностью состоят из норм закона «О противодействии коррупции» или очень близки им по смыслу. № 79-ФЗ также содержит норму, фиксирующую создание такого важного для системы государственной службы института, как комиссия по урегулированию конфликтов интересов (комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов). Порядок создания такой комиссии регламентируется Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821
«О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» [6]. Также этот указ содержит нормы по общей регламентации деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов. Не будем подробно останавливаться на содержании данного указа.
Описанные выше нормы касались в основном государственных гражданских служащих. А как обстоит дело с понятием конфликта интересов муниципального служащего? Обратимся к Федеральному закону № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Нормы этого закона, распространяющиеся на муниципальных служащих, практически в точности копируют нормы № 79-ФЗ, распространяющиеся на государственных гражданских служащих. Это — одно из проявлений взаимосвязи муниципальной и государственной гражданской службы, закрепленной в ст.6 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Таким образом, разделять понятия конфликта интересов муниципального служащего и государственного гражданского служащего не следует, в том смысле, что эти понятия имеют одинаковую правовую природу. На этом закончим анализ действующей нормативно-правовой базы понятия конфликта интересов муниципального служащего и государственного гражданского служащего.
Теперь рассмотрим практическую сторону вопроса. Нормы федерального законодательства обязывают создавать в органах комиссии по урегулированию конфликта интересов (ч. 5 ст. 19 № 79-ФЗ). Причем в законе № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» зафиксировано, что такие комиссии «могут образовываться» (ч. 4 ст. 14_1 № 25-ФЗ). Следовательно, их создание не является обязательным в муниципальных органах. Однако практика показывает, что комиссии по урегулированию конфликта интересов повсеместно создаются как в органах государственной власти, где их создание обязательно, так и в органах местного самоуправления, где их создание не является строго обязательным.
Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе в Российской Федерации [7], подготовленный Министерством труда и социальной защиты в 2012 году, группирует все ситуации конфликта интересов на 7 групп:
1) выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего
2) выполнение иной оплачиваемой работы
3) владение ценными бумагами, банковскими вкладами
4) получение подарков и услуг
5) имущественные обязательства и судебные разбирательства
6) взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы
7) явное нарушение установленных запретов
Вышеназванный обзор содержит более подробную информацию по ситуациям конфликта интересов на государственной службе, а также порядок действий государственного служащего и представителя нанимателя для урегулирования конфликта интересов. Учитывая взаимосвязь государственной и муниципальной службы, о которой уже упоминалось выше, этот обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе может применяться и в отношении муниципальной службы.
Интересен факт, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, в рамках реализации мер по повышению правовой просвещенности служащих, предусмотренных Национальным планом по противодействию коррупции на 2012–2013 годы [8], разрабатывают так называемые памятки по недопущению ситуаций конфликта интересов и порядку их урегулирования. Это — достаточно полезные документы, содержащие необходимую информацию в предельно доступном виде. Скажем, вышеназванная памятка, разработанная для муниципальных органов власти городского округа Нижняя Салда [9], содержит типовые ситуации конфликта интересов и порядок их урегулирования. В памятке описывается порядок действий муниципального служащего в случае получения подарков, при принятии кадровых решений и т. д. Аналогичные документы разработаны и в органах государственной власти. Например, в Комитете по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга [10]. Видится, что разработка и внедрение подобного рода документов — удачная мера, потому что информация, содержащаяся в них, предельно понятна и прозрачна. Будем откровенны, не все государственные и муниципальные служащие досконально знают нормы законодательства, иначе вопрос о повышении их правового просвещения не поднимался бы.
Таков юридический аспект института конфликта интересов государственного и муниципального служащего. Однако существует и нравственный аспект конфликта интересов, моральная готовность служащего предотвращать конфликт интересов. Государство работает и в направлении совершенствования нравственных качеств служащих. Иными словами, на государственную и муниципальную службу должны поступать люди с высокими нравственными качествами, такими как честность, неподкупность, справедливость и т. д. Для формирования и развития этих качеств на направлении «Государственное и муниципальное управление», реализуемом в организациях высшего профессионального образования, введен курс «Этика государственной и муниципальной службы». Кроме того, Национальный план противодействия коррупции на 2014–2015 годы [11], утвержденный Указом Президента
Российской Федерации от 11 апреля 2014 года N 226, предусматривает разработку и внедрение в образовательных организациях учебного цикла на тему «Противодействие коррупции» в структуре основной образовательной программы бакалавриата по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление». Эту меру также можно назвать мерой совершенствования готовности служащих предотвращать конфликт интересов.
Итак, подводя итог данной работы по конфликту интересов на государственной и муниципальной службе, хочется сказать следующее. Вопрос недопущения и урегулирования конфликта интересов — составляющая более широкой политики по предупреждению и борьбе с коррупцией. Это выражается, например, в отражении понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность» как в антикоррупционном законодательстве, так и в законодательстве о государственной и муниципальной службе. Следует признать, что законодатель активно работает в направлении разработки соответствующего законодательства: на сегодняшний день не только определены необходимые правовые категории, но и созданы конкретные механизмы урегулирования конфликта интересов. Однако есть к чему стремиться. Например, следует изменить статус решений комиссий по урегулированию конфликта интересов на обязательный для руководителя соответствующего органа. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Так как на сегодняшний день наблюдается ситуация, что решения комиссии по урегулированию конфликта интересов не обязательны для исполнения руководителем соответствующего органа. Однако в целом правовую базу урегулирования конфликта интересов можно считать созданной. В дальнейшем государство должно обеспечить повышение нравственных качеств государственных и муниципальных служащих, в том числе на этапе обучения в образовательных учреждениях. Действующий учебный курс «Этика государственной и муниципальной службы», а также планируемый «Противодействие коррупции» — одни из подобных мер.
Литература:
1. Федеральный закон № 119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31.07.1995 // http://docs.cntd.ru/document/9012650
2. Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» от 27.07.2004 // http://docs.cntd.ru/document/901904391
3. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // http://docs.cntd.ru/document/901824731
4. Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 // http://docs.cntd.ru/document/902030664
5. Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с изменениями на 22 декабря 2014 года) // http://docs.cntd.ru/document/902135263
6. Указ Президента № 821 от 01 июля 2010 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» // http://docs.cntd.ru/document/902223653
7. Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования // http://docs.cntd.ru/document/902376815
8. Национальный план противодействия коррупции на 2012–2013 годы // http://www.kremlin.ru/supplement/1172
9. Памятка муниципальным служащим по недопущению ситуаций конфликта интересов и порядка их урегулирования // http://nsaldago.ru/in/md/main
10. Памятка государственному гражданскому служащему Санкт-Петербурга, замещающему должность государственной гражданской службы Санкт-Петербурга в Комитете по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга, о мерах по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе Санкт-Петербурга // http://gov.spb.ru/
11. Национальный план противодействия коррупции на 2014–2015 годы // http://www.kremlin.ru/acts/bank/38316
