Природно-экологический фактор играет двоякую роль в развитии экономики и общества в целом. С одной стороны, он служит источником вовлечения в воспроизводство новых естественных производительных сил, предоставляет дополнительные возможности для удовлетворения дополнительных потребностей человека и общества. С другой стороны, он является ограничителем роста: исчерпание не возобновляемых природных ресурсов, рост загрязнений окружающей среды требует выделять все больше ресурсов на поиск и освоение новых месторождений, охрану окружающей среды, компенсацию неблагоприятного воздействия допущенных загрязнений на уровень жизни общества и человека. Поэтому динамика природных процессов и окружающей среды, развитие природоемких и природовоспроизводственных отраслей являются важным объектом прогнозирования, поэтапного стратегического и индикативного планирования развития экономики страны.
Рассматривая роль экологической стратегии в современных условиях и ее роль в системе регулирования социально-экономического развития России, следует обратить особое внимание на выявление такой составляющей общенациональной программы, как поэтапность реализации экологической стратегии в современных условиях.
Одним из важнейших направлений внутренней политики государства является совершенствование структуры государственного управления, существенную часть которой составляет разработка и реализация государственных региональных программ и планов действий по охране окружающей среды России в целом.
В настоящее время эффективная охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности невозможны без системного поэтапного подхода. Современная система охраны окружающей среды и экологической безопасности включает ряд специфических инструментов, основывающихся на методах государственного регулирования и экологического менеджмента. К ним можно отнести: законодательные, информационные, административные, экономические и собственно экологические методы. Все перечисленные выше и совершенствуемые управленческие методы взаимно дополняют друг друга, а совместное применение их на практике составляет основу социально-экономической политики государства при переходе страны к устойчивому развитию.
Любая система предполагает множественность элементов, т. е. структурности системы и наличия интегрированных, т. е. объединяющих связей между составляющими элементами всей системы. К ним можем отнести формы, функции и методы государственного управления.
Применительно к экологически ориентированному поэтапному управлению выделяются две основные формы государственного управления:
- оперативно-административное распорядительство, осуществляемое через установление законов, стандартов, норм;
- оперативно-хозяйственное регулирование, осуществляемое посредством обеспечения исполнителей необходимыми средствами для выполнения ими своих производственных функций.
К методам государственного управления в области экологической политики относятся:
- метод стратегического приоритета;
- метод оперативного управления;
- метод чрезвычайного реагирования и информативный метод.
Формы государственного экологически ориентированного управления реализуются, главным образом, через основные функции: учет природных ресурсов и планирование. Данные функции для обеспечения региональной экологической политики в России являются базовыми.
Целевое программирование является важным инструментом прямого государственного воздействия на тот или иной регион и страны в целом. Целевые региональные экологические программы призваны выполнять новую роль активного метода государственного управления, интеграции государственных, коллективных, индивидуальных интересов и отношений, мобилизации усилий для осуществления крупных производственных проектов, а также проведения региональной политики государства.
Новая сущность целевых программ состоит в том, что они совмещают в себе синтез жесткого плана и свободного рынка, когда строго целенаправленная хозяйственная деятельность осуществляется и стимулируется на коммерческой основе.
Контроль выполнения всеми участниками программы запланированных мероприятий обеспечивается в настоящее время не директивными заданиями, а договорами государственно-правового характера или контрактами в сочетании с системой экономических стимулов.
Комплексное формирование и планирование регионального развития в настоящее время проводится в двух направлениях:
- общетерриториальном;
- программно-территориальном.
Такие черты программирования, как приоритет национальных интересов и политика, целенаправленность и комплексность, присущи как целевым федеральным, так и целевым региональным программам, поэтому формирование, планирование и прогнозирование федеральных и региональных программ базируется на одних и тех же предплановых разработках.
Вместе с тем региональная программа должна быть органически связана с территориальными и отраслевыми прогнозами, фокусироваться на решении основных задач экономического, социального и экологического развития региона.
Практика формирования региональных экологических программ свидетельствует о необходимости значительного совершенствования действующего порядка их разработки. При этом ряд важных вопросов методологии и организации их подготовки требует серьезного обсуждения и оценки. Прежде всего это относится к методике определения проблемы и целей региональной программы. Задачи территориального развития постоянно изменяются, финансовые, природные и другие ресурсы ограничены, поэтому целесообразно одновременно разрабатывать небольшое количество программ. Необходим их тщательный отбор, изучение и научное обоснование. Основной вопрос выбора региональной программы объективно заключается в том, какой методический инструмент при этом будет использоваться. Такими инструментами при формировании, планировании и финансировании региональных программ следует считать:
- значимость или приоритетность для региона;
- обеспечение экологической безопасности населения;
- рациональность использования природных ресурсов.
В настоящее время недостаточно разработан и такой важный вопрос регионального программирования, как оценка эффективности программ.
Общая результативность региональной программы, ее экономическая, социальная и экологическая эффективность выражаются конкретными показателями. Это могут быть абсолютные, относительные, стоимостные и натуральные достижения программной цели.
Анализ соотношения результатов и затрат отражается в общих и частных показателях экономической эффективности, показателях абсолютной и сравнительной эффективности.
Под эффективностью реализации программы следует понимать меру соответствия ожидаемых результатов поставленной цели.
В социально-экономических и экологических программах применяются характеристики качественных изменений (загрязнение окружающей природной среды и биологическое разнообразие) в результате осуществления программных мероприятий.
В настоящее время на первый план в формировании, планировании, финансировании и реализации региональных целевых экологических программ выходят количественные оценки определения качества природной среды и ресурсов. Среди важнейших результатов программы следует учитывать влияние на соседние и другие регионы, обеспечение экологической безопасности страны, а также социальные, экологические и экономические последствия.
Применение различных методов при реализации целевых федеральных и региональных программ заключается в конечных экологических и социальных результатах, а также в направленности проектов на обеспечение согласованности действий государственных региональных органов власти и свободных рыночных структур.
Подчеркивается необходимость интеграции научного, промышленного и финансового потенциала, активизации инвестиционной деятельности на всех уровнях управления.
Мировой опыт свидетельствует, что финансово-промышленная интеграция позволяет концентрировать ресурсы на основных и наиболее важных направлениях.
Таким образом, совершенствование методов формирования и реализации программ развития регионов России в настоящее время состоит в том, чтобы переложить на регионы большую часть расходов, связанных с социальным, экономическим и экологическим развитием, а в регионах центр тяжести финансирования экологических программ перенести с бюджетов всех уровней на негосударственный сектор экономики.
Отметим, что общество несет дополнительные затраты как при эффективной охране окружающей среды, так и при ее отрицательной эффективности. В случае отсутствия специальных политических мер эти затраты переносятся, как правило, на частный сектор экономики.
Преодоление проблем однородности и инерции при разработке и реализации региональной экологической политики требует коллективных действий государственных органов власти, бизнеса и общественности.
Однако политически это весьма сложная задача. Поэтому в условиях РФ с ее значительной дифференциацией экономических, социальных и экологических условий, высоким биологическим разнообразием экологические отношения также не могут быть однородными. При решении региональных проблем экологической политики должны учитываться не только региональные, но и местные особенности. Важно разработать эффективную научную методологию экологической политики, соответствующую условиям субъектов РФ.
Одним из наиболее эффективных направлений экологических отношений является эффективность экологической деятельности в контексте развития «модели партнерства» в экологической сфере. Она предполагает наличие двух ключевых условий:
- во-первых, существования заинтересованных кругов на всех уровнях власти, которые могли бы быть партнерами в решении проблем экологической политики;
- во-вторых, по широкому включению региональных общественных организаций, бизнеса и гражданского общества в экологически ориентированное государственное управление.
Создаваемые партнерские отношения уже активно используются при решении проблем экологической политики в стране и, главным образом, на основе сочетания интересов частного бизнеса и власти. Включение предпринимателей, представителей негосударственных структур в разработку, реализацию экологической политики дает более эффективные результаты, чем ориентация государственных органов на принудительное регулирование. Основная функция государственных органов в «модели партнерства» — обеспечение информацией, обучение, т. е. обеспечение условий для формирования экологических отношений.
Следовательно, экологическая политика определяет цели и принципы проведения в стране единой государственной политики в области экологии и охраны окружающей среды на долгосрочный период. Формирование и реализация стратегии социально-экономического развития страны и государственная политика в области экологии и охраны окружающей среды должны быть взаимоувязаны, поскольку здоровье, социальное и экологическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве.
Стратегической целью государственной экологической политики является сохранение природных систем, поддержание их целостности и основных функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, а также обеспечения экологической безопасности страны.
Таким образом, во-первых, если Россия действительно заинтересована в том, чтобы стать полноправной участницей европейского и мирового сообщества, максимально и рационально использовать выгоды территориального, ресурсного и геополитического характера, то стране, безусловно, необходима принципиально новая экологическая политика, в полной мере учитывающая такие факторы, как принципиальные сдвиги в мировой политике последних десятилетий и новый формат взаимодействия основных субъектов мировой политики; глубину и характер рыночных преобразований; сокращение сферы влияния государства и возрастание влияния негосударственных политических и экономических факторов как на национальном, так и наднациональном уровне.
Исходя из этого, необходимо взять за основу следующие принципиальные положения: признание многофакторного, полисубъектного и полиаспектного характера процессов формирования экологической политики; необходимость использования системного подхода и учета дисперсности природных особенностей страны; императивность примата сохранения качества окружающей природной среды и обеспечения безопасности России над всеми остальными видами деятельности.
Во-вторых, требуется новая оценка ситуации в стране, учитывающая изменение отношений, интересов и природно-ресурсных возможностей государства, регионов, хозяйствующих субъектов и населения, для чего в первую очередь необходимо оптимизировать систему сбора и анализа информации, поступающей из регионов.
В-третьих, экологическая политика России должна определять деятельность властных структур по решению наиболее значимых проблем за счет государственных ресурсов и применения инструментов экологически ориентированного управления.
Смысл политологического подхода к экологической деятельности заключается в акцентировании внимания к следующим основным позициям: переход страны на безопасное и устойчивое развитие состоит в стратегическом сочетании политических и экологических подходов к решению стоящих перед Российской Федерацией задач.
Он требует всестороннего учета изменений социально-экономических условий регионов страны, связанных с кризисом платежеспособности многих предприятий и загрязнения природной среды.
В условиях экологического кризиса, наблюдающегося во многих странах, экологическая политика переходит в разряд стратегических задач государства и должна учитываться как показатель условий развития и роста политических, экономических и экологических структур общества.
В этом сущность политической и социально-экологической самоидентификации стран.
Для анализа безопасного развития российских регионов следует исходить из масштабов и специфики воздействия различных видов антропогенной деятельности, из территориальной дифференциации регионов и степени устойчивости их природной среды. Одним из ключевых факторов деградации природной среды в регионах России является техногенное загрязнение окружающей среды.
Накопленный опыт организации и функционирования охраняемых природных территорий показал возможность и необходимость структурно-функциональной оценки состояния биосферных заповедников, а также преимущества кластерного подхода к их формированию с учетом территориальной интеграции и дифференциации.
Экологически ориентированное государственное управление предполагает наличие множественности элементов, т. е. структурности системы и наличия интегрированных связей между составляющими эту систему элементами. Важнейшими элементами системы управления являются целевые комплексные экологические программы развития. В то же время программное государственное управление и заложенные в него методы в настоящее время являются инструментами прямого государственного воздействия на регионы.
Сегодня целенаправленная экологическая деятельность осуществляется и стимулируется на экономической основе. Основную экономическую нагрузку по реализации региональных экологических программ несут предприятия и организации. Одним из наиболее эффективных направлений решения региональных проблем экологической политики в стране является совершенствование методов и механизмов управления на государственном уровне, а также интенсификация экологических отношений в рамках «модели партнерства» в экологической сфере с участием гражданского общества.
Лишь усилиями всех структур государственной власти, общественных организаций, научного сообщества, гражданского общества возможно решение важной национальной задачи по формированию экологической политики страны как фактора обеспечения безопасности населения и сохранения окружающей природной среды Российского государства.
Литература:
1. Гусева Н. А. Политические основы социально-экономического развития России на региональном уровне. М.: Государственный университет Высшая школа экономики. 2014
2. Гусева Н. А. Роль регионов и политических объединений в формировании новой экологической политики России. М.: Институт сравнительной политологии РАН. 2014.
3. Лексин В., Андреева Е., Ситников А., Швецов А. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения // РЭЖ, № 9. 2013.- С. 5056.
4. Лексин В., Швецов А. Программные методы территориального развития // РЭЖ, № 2. -2013. С.62–70.
5. Реймерс Н. Ф. Экология (теория, законы, правила, принципы и гипотезы). Россия молодая, М.- 2014.
6. Федоров Е. К. Взаимодействие общества и природы. Гидрометеоиздат, Л.- 1972.
