Традиционно принято считать близкими правовой статус, организацию деятельности и полномочия органов прокуратуры Узбекистана и России если не идентичными, то весьма схожими.
Действительно, первые годы после обретения государствами самостоятельности, эти органы, будучи производными одного корня, практически не отличались.
Однако, сейчас уже можно говорить о довольно сильной дифференциации в этих вопросах. Связано это с целым рядом причин, в том числе — касающихся разных подходов к роли прокуратуры, особенно — в вопросах уголовного процесса.
Создание в России Следственного комитета, отделение следствия от прокуратуры, резко изменило расстановку взаимоотношений этих одних из основных участников уголовного процесса. Более того, если в существующей в Узбекистане системе прокурор вправе активно вмешиваться в предварительное следствие, то в России у него эти полномочия резко ограничены.
Целью настоящей работы является рассмотрение данного комплекса вопросов, для выявления как положительных, так и возможных отрицательных моментов.
Уголовно-процессуальные кодексы обеих стран содержат в себе целый ряд норм, регулирующих статус и роль прокурора в уголовном процессе, особенно — на его досудебной стадии.
Необходимо сразу отметить, что п.6 ст. 5 УПК Российской Федерации, к примеру, дает определение государственного обвинителя, указывая, что это — поддерживающее от имени государства обвинение в суде по уголовному делу должностное лицо органа прокуратуры.
На наш взгляд, такое определение серьезно ограничивает возможности и роль прокурора в уголовном процессе, поскольку не учитывает целый ряд других обязанностей и возможностей прокурора, в первую очередь — в сфере защиты прав и интересов личности в уголовном процессе. Это признается и некоторыми российскими учеными. Как отмечается ими, для прокурора важнейшими являются вопросы: «…обеспечения верховенства закона, формирования обстановки, необходимой для единообразного и точного применения законов, активного противодействия любым попыткам исказить смысл закона, дать ему истолкование, выгодное тому или иному субъекту правоприменения» [1, с.10].
В пункте 31 этой же статьи дается определение понятию «прокурор» — Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре.
В отличие от уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, УПК Республики Узбекистан ограничивается одной статьей — 33-й, кратно указывая, что надзор за точным и единообразным исполнением законов Республики Узбекистан в стадиях дознания и предварительного следствия осуществляют Генеральный прокурор Республики Узбекистан и подчиненные ему прокуроры. Прокурор обязан в стадиях дознания и предварительного следствия своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили. Свои полномочия прокурор осуществляет независимо от каких бы то ни было органов и должностных лиц, подчиняясь только закону и руководствуясь указаниями Генерального прокурора Республики Узбекистан.
Как нетрудно заметить, узбекистанское законодательство делает упор на надзорную функцию прокурора на досудебной стадии.
Полагаем важным отметить, что уголовно-процессуальное законодательство Республики Узбекистан, говоря о роли прокурора, избегает свойственного российскому понятия «уголовное преследование».
В то же время, к примеру, даже в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 5 июля 2002 г. N 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства» прокурор назван руководителем уголовного преследования.
Предполагается, что именно функция надзора обусловлена основной — обеспечением защиты прав и интересов личности в уголовном процессе. При этом, даже признавая роль прокурора как участника уголовного преследования, наше законодательство подчеркивает, что и эта функция связана с основной, поскольку подразумевает осуществление защиты прав потерпевших.
Характерно, что такой взгляд был особо подчеркнут в Коммюнике Совещания генеральных прокуроров стран СНГ от 7 декабря 1995 г. «Об укреплении сотрудничества в борьбе с преступностью и обеспечении правопорядка», где отмечена особая роль прокуратуры в укреплении законности и правопорядка, охране конституционных прав и свобод граждан. При этом особый упор сделан на то, что: «Попытки лишить прокуратуру надзорных функций, превратив ее лишь в орган уголовного преследования или в сторону в судебном процессе, не учитывают реалий переходного этапа общественного развития» [2].
Именно поэтому, на наш взгляд, более целесообразным был бы упор на прокурора в уголовном процессе не как на главную фигуру уголовного преследования (хотя и эта функция остается важной), но — как на орган, обеспечивающий надлежащее соблюдение и защиту прав и интересов в первую очередь личности.
Нужно отметить в этой связи, что в Республике Узбекистан одной из функций прокуратуры все еще остается осуществление предварительного следствия по определенной категории дел.
Как известно, прокуратура России данную функцию не осуществляет, поскольку она передана Следственному комитету. Наша практика показывает, что осуществление предварительного следствия следователями, входящими в систему прокуратуры, реально создает целый ряд трудноразрешимых проблем, довольно серьезно влияющих на состояние обеспечения прав личности в уголовном процессе.
Особое значение, на наш взгляд, эта проблема приобретает на стадии окончания предварительного следствия.
Фактически, будучи непосредственным руководителем следователя, прокурор (особенно явно это проявляется на районном уровне) ставится в положение, когда он отвечает за неправомерные и даже незаконные действия своего подчиненного.
При этом, к примеру, в случае недостаточности собранных доказательств, противоречиях в них и тому подобных недостатках предварительного следствия, если они выявлены на стадии утверждения обвинительного заключения, прокурор попросту вынужден согласиться с выводами следователя прокуратуры. Связано это с тем, что дальнейшее продление сроков следствия производится вышестоящим прокурором, с объяснением причин такого продления. Такое обстоятельство, естественно, расценивается вышестоящим прокурором как некачественность работы нижестоящего и его подчиненного следователя, что влечет за собой ряд негативных для продолжения карьеры прокурора моментов.
Соответственно, прокурор вынужден скрывать, сглаживать недостатки работы следователя, любой ценой «проталкивая дела через суд».
В связи с этим, опыт правоохранительной системы России в данном направлении, несомненно представляет интерес и для нас.
Представляется, что избежать имеющихся проблем в данной области, обеспечить более полную защиту прав личности позволило бы создание органа, аналогичного Следственному комитету России.
Более того, анализ проделанной со стороны Генеральной прокуратуры Российской Федерации в этом направлении работы, позволил бы нам избежать ненужного экспериментирования.
В частности, опыт России показал, что целесообразным является полное отделение следствия от прокуратуры. Полумеры в данном направлении не дают желаемого эффекта.
Мы говорим, естественно, о первоначальной организации Следственного комитета в составе Генеральной прокуратуры России, с возложением руководства им (и, соответственно — ответственности за его работу) на первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации.
Разумеется, такая организация оставила самый главный недостаток предыдущей системы — фактическую связанность прокурора решениями и действиями следователя, о которых мы говорили выше.
Поэтому, нами предлагается создание Следственного комитета Республики Узбекистан, в качестве самостоятельного правоохранительного органа.
То обстоятельство, что в системах прокуратур наших государств вопросы взаимоотношений прокурора и следователя решаются по-разному, обусловлено вышеописанными причинами.
Соответственно, отличаются полномочия прокурора на стадии дознания и предварительного следствия, которые по уголовно-процессуальному законодательству Российской Федерации, объединены одним общим — «предварительное расследование».
При этом, взаимоотношения прокурора с дознавателем (дознанием) и следователем регулируются в России по-разному — полномочия прокурора в отношении действий и решений следователя более ограничены.
Интересно, что такое положение кажется странным не только нам. Так, профессор В. Быков весьма, на наш взгляд, эмоционально высказался на эту тему: «Кто-нибудь нам может разумно и логично объяснить, почему прокурорский надзор за следователями, которые расследуют большинство тяжких и опасных преступлений, стал законодателю практически не нужен?! Однако он полностью оставлен за дознавателями, которые расследуют меньшее количество преступлений, да к тому же менее общественно опасных. Как это объяснить? Какие научные разработки проведены перед принятием этих законов?" [3, с.298].
В уголовно-процессуальном законодательстве Республики Узбекистан эти вопросы решаются по-другому.
Так, к примеру, ч.2 ст.382 УПК Республики Узбекистан, регулируя полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, указывает, что его предметом является установленный Кодексом порядок рассмотрения и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях и проведения расследования, законность принимаемых ими решений.
УПК Российской Федерации, в свою очередь, устанавливая в ст.37 полномочия прокурора, делает первоначальный упор именно на то, что данное должностное лицо является уполномоченным осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства. Надзор же за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия упомянут далее, из чего можно сделать вывод о меньшем значении данной функции прокурора в уголовном процессе.
Полагаем необходимым заметить, что, согласно определению, данному в п.55 ст.5 УПК Российской Федерации, уголовное преследование — процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.
Соответственно, на наш взгляд, если делать упор в первую очередь на данную функцию прокуратуры, существует реальная возможность определенного «подталкивания» прокурора в сторону обвинительного уклона. На наш взгляд, даже сама семантика слова «изобличения» предполагает активные действия, направленные лишь в одну сторону — априори предполагается, что если лицо (пока всего лишь) подозревается или обвиняется в совершении преступления, необходимым действием со стороны прокурора является его изобличение в этом.
Разумеется, в таком случае трудно говорить о реальном и объективном надзоре за дознанием и следствием.
Уже упомянутая ст.382 УПК Республики Узбекистан, перечисляя полномочия прокурора, включает в их круг также практически полный, ничем не ограниченный надзор за любой деятельностью как органов дознания, так и следователей.
Между тем, п.10 ч.2 ст.37 УПК Российской Федерации предусматривает полномочие прокурора 10) отстранять от дальнейшего производства расследования при нарушении требований УПК, лишь дознавателя, но не следователя.
Обращает на себя внимание и формулировка ч.2.1 с.37 УПК Российской Федерации, согласно которой прокурор может знакомиться лишь с материалами уголовного дела, находящегося в производстве. При этом, об уголовных делах, производство по которым приостановлено и прекращено, закон почему-то не упоминает — согласно ч.2 ст.208 и ч.1 ст.213 УПК России, следователь обязан лишь направлять прокурору копии соответствующих постановлений.
Пункты 1.10. и 1.11 Приказа Генерального прокурора РФ от 2 июня 2011 г. N 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» [3] предписывают прокурорам осуществлять определенный надзор в данном направлении.
Но здесь, на наш взгляд, необходимо учитывать в первую очередь то обстоятельство, что в рамках нынешней системы Приказ Генерального прокурора Российской Федерации обязателен для исполнения всеми подчиненными прокурорами, но не имеет юридической силы для органов предварительного следствия.
Кроме того, ст.37 УПК Российской Федерации устанавливает, что прокурору возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дел предоставляется ему лишь по его мотивированному письменному запросу. Такая формулировка, на наш взгляд, предусматривает возможность отклонения запроса прокурора по мотивам его недостаточной мотивированности.
Представляется, что действующее законодательство Узбекистана в этом отношении больше отвечает задачам реального обеспечения защиты прав и интересов личности в уголовном процессе.
Полагаем, что точка зрения о необходимости реального осуществления прокурорского надзора не только за дознанием, но и за следствием, в настоящее время также осознается и российскими правоведами. В связи с этим, можно сослаться на высказанное В. Бобыревым, С. Ефимичевой и П. Ефимичевой мнение о необходимости восстановления полномочий Генерального прокурора России и подчиненных ему прокуроров в надзоре за законностью расследования в полном объеме [4].
Статья 382 УПК Республики Узбекистан, перечисляя полномочия прокурора, отмечает возможность возбуждения им уголовных дел или отказа в их возбуждении.
УПК Российской Федерации лишает прокурора такой возможности, предусматривая лишь возможность для него выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.
Фактически, выявляя в ходе проводимых им проверок факты преступной деятельности, прокурор лишен возможности самостоятельно возбуждать по ним уголовные дела, оставляя решение данного вопроса на усмотрение дознания или следствия.
Как уже упоминалось, в отличие от уголовно-процессуального законодательства Республики Узбекистан, по российскому законодательству указания прокурора являются обязательным лишь для дознавателя; следователь же вправе рассмотреть такие указания критично и оспорить.
На наш взгляд, такое положение вряд ли способствует объективному и оперативному расследованию дел.
Представляется, что прокурор при таких ограничениях не в состоянии обеспечить достаточно высокий уровень надзора за действиями и решениями следователя, надзора, который является одним из главных способов защиты прав и законных интересов личности в уголовном процессе., что, кстати, предусмотрено и международными стандартами деятельности прокуратур, придающим им ключевую роль в уголовном судопроизводстве, в том числе в решении вопросов возбуждения уголовного дела и преследования преступлений (например — Руководящими принципами, касающимися роли лиц, осуществляющих судебное преследование; Рекомендациями Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 27 мая 2003 г. «О роли прокуратуры в демократическом правовом обществе» и др.) [5].
Наиболее резкое отличие во взаимоотношениях прокурора и следователя в уголовно-процессуальных нормах двух наших государств, на наш взгляд, проявляется в отношении к выявленным прокурором фактам нарушений законодательства со стороны следователя.
Так, в соответствии с ч.6 ст.37 УПК Российской Федерации, при несогласии руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа и далее — по ступеням иерархической лестницы — вплоть до Генерального прокурора Российской Федерации, решение которого является окончательным.
Такая процедура лишает прокурора реальной действенности и эффективности надзора за следствием; усложняет возможности устранения нарушений законности. Более того, прокурор выступает здесь в качестве фигуры довольно слабой, вынужденной обращаться за исполнением своего требования в вышестоящие следственные органы, оставляя вопрос о нарушении законности следователями, на рассмотрение их руководителей.
Между тем, статья 382 УПК Республики Узбекистан, помимо предоставления прокурору полномочия отменять незаконные и необоснованные постановления дознавателей и следователей, позволяет ему также отстранять лицо, производящее дознание, или следователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если им допущено нарушение закона при расследовании дела.
Как представляется, такая постановка вопроса больше отвечает требованиям обеспечения защиты прав личности в уголовном процессе.
Выше уже отмечалось, что целью настоящей работы являлось проведение сравнения взаимоотношений прокурора и следователя по уголовно-процессуальному законодательству Узбекистана и России, не расставляя каких-либо оценок. Представляется, что проведенное сравнение позволило показать имеющиеся различия упомянутых норм и возможности использования накопленного опыта в данном направлении.
Литература:
1. Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007. С. 10
2. Официальный сайт Координационного совета генеральных прокуроров государств СНГ: http://procurator-cis.ru/site.shtm1?=27..
3. Приказ Генпрокуратуры РФ от 02.06.2011 N 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» // Законность. N 11. 2011.
4. Бобырева В., Ефимичева С. Ефимичева П. Обеспечение законности при расследовании // Законность. 2007. N 12. С. 34–40
5. Додонов В. Н. Прокуратуры стран мира: Справочник. М.: Юрлитинформ, 2009. С. 246–284.
