28 июня 2012 года Президент Российской Федерации озвучил послание о Бюджетной политике в 2013–2015 годах, где ставится одна из приоритетных задач реализации бюджетной политики на 2013 год — переход к «программному бюджету».
Для реализации данного перехода были внесены изменения в Бюджетный кодекс (№ 104-ФЗ), где статья 179, согласно поправкам, предусматривает государственные программы вместо долгосрочных целевых программ.
Государственная программа — это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.
Согласно статье 179 Бюджетного кодекса органы исполнительной власти (Правительство Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации) наделены правом определять сроки реализации и утверждать порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации и государственных программ субъекта Российской Федерации.
В тоже время в статье 11 Федерального закона «О парламентском контроле» предусмотрено, что палаты Федерального Собрания Российской Федерации осуществляют рассмотрение проектов государственных программ Российской Федерации и предложений о внесении изменений в государственные программы Российской Федерации. В данном законе законодательная норма переносится на региональный и муниципальный уровень, которая уже действует на федеральном уровне. Это позволит реализовать единый подход при распределении прав и обязанностей различных ветвей власти на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации при реализации программно-целевого принципа формирования бюджета.
Кроме того, Федеральным законом закреплена обязанность субъектов Российской Федерации с 2016 года формировать бюджет в программном формате. При этом до 2016 года субъекты Российской Федерации имеют право самостоятельно перейти на данный принцип формирования бюджета.
На федеральном уровне процесс перехода на программный принцип формирования бюджета практически полностью был осуществлен в 2014 году. На данный момент из 42 государственных программ, включенных в перечень государственных программ Российской Федерации, утверждено 40 (доля расходов в рамках программного бюджета составляет 58 %).
Однако, по итогам 2013 года, решение задачи — применение государственных программ в качестве инструмента, объединяющего стратегическое и бюджетное планирование, находится пока только на начальной стадии.
На расширенной коллегии Министерства финансов Российской Федерации министр финансов Российской Федерации А. Г. Силуанов отметил, что пока государственные программы не используются в качестве инструмента повышения эффективности расходов. Федеральные органы исполнительной власти не воспринимают программы как механизм управления отраслями и не нацелены на обеспечение достижения программных показателей. [2, с.9]
Также, по мнению аудиторов Счетной палаты, по результатам проведенной экспертизы утвержденных 40 государственных программ Российской Федерации, при формировании государственных программ реализован не комплексный и системный, а преимущественно отраслевой, ведомственный подход, многие программы ориентированы не столько на максимальный социально-экономический эффект, сколько на получение максимального бюджетного финансирования. [5]
В то же время, Президент РФ В. В. Путин в своем послании Федеральному собранию, отметил, что необходимо актуализировать все государственные программы, в связи с изменяющейся экономической конъюнктурой. И эта работа не должна носить формальный характер, путем «механического переписывания», необходимо «нацелить ресурсы на содержательные изменения в конкретных секторах».
В связи с этим, основные причины необходимости корректировки государственных программ могут быть следующие:
1. Необходимость ежегодного приведения в соответствие с законом (решением) о бюджете;
2. Внесение изменений в закон (решение) о бюджете;
3. Внесение изменений и совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей программный бюджет;
4. Ежегодная оценка эффективности реализации государственных программ.
Перейдем к рассмотрению вышеуказанных причин.
В соответствии со ст. 179 Бюджетного кодекса государственные программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее двух месяцев со дня вступления его в силу.
Однако, Федеральным законом от 3 февраля 2014 года № 1-ФЗ действие данного положения приостановлено до 1 января 2015 года, а госпрограммы в 2014 году подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете до 1 мая 2014 года. Столь жесткие сроки заложены для необходимого ускорения достижения договоренностей между министерствами и ведомствами, являющимися участниками одной государственной программы.
В то же время, необходимо отметить, что государственная программа — комплексный и сложный документ, включающий в себя ряд структурных элементов в виде подпрограмм и включенных федеральных программ, поэтому процесс согласования между участниками программы длительный и тяжелый.
Позиция Минфина России, трезво оценивающего ситуацию, заключается в том, чтобы вместе с новыми поправками в Бюджетный кодекс, срок приведения в соответствие был перенесен с 1 марта до 1 апреля.
Вторая причина необходимости корректировки государственных программ связана с внесением изменений в закон (решение) о бюджете.
В течение финансового года бюджет неоднократно пересматривается по доходам и расходам. Любое изменение по финансированию прямо влияет на содержание государственной программы. Увеличение или уменьшение бюджетных ассигнований влекут за собой увеличение или уменьшение результатов реализации программ, а в некоторых случаях могут привести к комплексному пересмотру структуры государственной программы, корректировки целей и задач.
Важной проблемой остается определение финансовых параметров государственных программ. Уже утвержденные программы не вписываются в предельные объемы расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ, рассчитанные на основе долгосрочного прогноза социально-экономического развития России. Чтобы уместиться в обозначенные рамки, необходимо сократить программы на 10 % за счет капитальных расходов, закупок, субсидий бюджетным и автономным учреждениям [4, с.11].
К тому же, следует отметить, что в большинстве государственных программ нет качественных и количественных оценок возможных рисков, а также сценариев действия на практике в таких случаях. С учетом того, что темп экономического роста в России замедлился (в первом квартале 2014 года темп роста экономики замедлился до 1 % [2, с.8]), Правительство РФ требует сокращения расходов, необходимо быть готовыми реализовывать государственные программы в самых неблагоприятных условиях, следовательно, возникает необходимость в пересмотре структуры государственных программ, объемов финансового обеспечения мероприятий и связанных с мероприятиями целевых показателей.
Внесение изменений и совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей программный бюджет — третья причина необходимости корректировки государственных программ.
На федеральном уровне в период 2010–2012 годов были разработаны нормативные правовые акты, закрепляющие начало перехода на государственные программы. Были утверждены порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, перечень государственных программ, методические указания по разработке и реализации государственных программ. В ходе активной работы по переходу на «программный бюджет», вносятся изменения и уточнения в утвержденную методологию, за которыми возникает необходимость оперативной корректировки утвержденных государственных программ.
Кроме того, необходимо провести работу в целях корректировки утвержденных государственных программ в части приведения их целей и задач в соответствие с приоритетами государственной политики в соответствующих сферах. Проведенная Счетной палатой экспертиза утвержденных 40 государственных программ Российской Федерации показала неполное соответствие государственных программ долгосрочным целям социально-экономической политики государства. Например, анализ государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» показал наличие по 22 из 32 показателей существенных отклонений от целевых значений, которые установлены в документах стратегического планирования. [5]
Итоги ежегодной оценки эффективности реализации государственных программ могут стать следующей причиной необходимой корректировки государственных программ.
В соответствии с Бюджетным кодексом (ст.179) по каждой государственной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. По результатам указанной оценки может быть принято решение о необходимости прекращения реализации государственной программы или о необходимости изменения объемов бюджетных ресурсов на реализацию государственной программы.
Государственные программы являются инструментом, призванным сконцентрировать ресурсы бюджета на соответствующих направлениях деятельности с целью наиболее эффективного и результативного их использования. [3, с.5]
В связи с этим, если в ходе оценки эффективности использования финансовых ресурсов при реализации программы, было установлено, что запланированные показатели не достигнуты или увеличение ассигнований на реализацию программы было сделано без соответствующего увеличения целевых индикаторов, возникает вопрос о необходимости пересмотра и корректировке структуры перечня мероприятий и увязанных показателей.
Сформированные на сегодняшний день государственные программы в значительной степени являются набором расходных требований, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами и показателями, поэтому проблема необходимости корректировки на данном этапе стоит наиболее остро.
Также следует отметить, что на расширенной коллегии Министерства финансов Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации Д. А. Медведев нацелил на продолжение дальнейшей работы по программному бюджетированию, с тем, чтобы превратить государственные программы в реальный инструмент государственной политики, который может концентрировать ресурсы на достижение результата. [2, с.8]
Следовательно, работу по корректировке государственных программ необходимо провести в ближайшее время, и чтобы ожидания от применения новых принципов формирования бюджета оправдались, необходимо подойти к этой проблеме серьезно и со всей ответственностью.
Литература:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями);
2. Мартыненко С. В. Нужны взвешенные решения / С. В. Мартыненко // Бюджет. — 2014. — № 6 (138). — С. 8–11.
3. Савруков А. Н. Повышать эффективность бюджетных расходов / А. Н. Савруков // Финансы. — 2013. — № 10. — С. 3–6
4. Цуциев М. А. На шаг вперед / М. А. Цуциев // Бюджет. — 2014. — № 7 (139). — С. 8–12.
5. В госпрограммы заложили принцип «бери больше — трать быстрее» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: izvestia.ru/news/557546
