К вопросу реформирования пенсионной системы Российской Федерации

В конце 2013 года Правительство РФ приняло очередные изменения в пенсионную систему, установив «мораторий» на накопительную часть пенсии до 01.01.2015г. Это вызвало бурную реакцию участников рынка обязательного пенсионного страхования (ОПС) — негосударственных пенсионных фондов (НПФ), управляющих компаний (УК), всего общества. Заговорили о незаконном «отъеме» прав и пенсионных накоплений, об отходе от основной идеи, проводимой с 2002 года пенсионной реформы, целью которой являлось постепенной введение в пенсионную систему накопительного элемента.

В августе 2014 года «мораторий» был продлен уже до 01.01.2016г., экономика страны лишилась инвестиций порядка 700–900 млрд. руб. [1]. Повышенный интерес общества и осторожность Правительства понятны — принимаемые решения затрагивают миллионы граждан и относятся к наиболее чувствительной сфере общественной жизни — социальной.

По сути, речь идет о необходимости нахождения приемлемого как для государства, так и для граждан компромисса между государственной и частной пенсионными системами. Особую актуальность приобретают вопросы изучения предпосылок (экономических, социальных, демографических и др.) проводимых реформ. Для этого было бы полезно, во-первых, обратиться к опыту организации пенсионного обеспечения в историческом контексте (учитывая при этом разницу в ключевых экономических характеристиках), а во-вторых, рассмотреть возможность построения качественной имитационной модели развития пенсионной системы, взаимосвязанной с экономическим и демографическим прогнозами развития нашей страны. Кроме этого, пользу может принести изучение опыта построения пенсионных систем в зарубежных странах. В данной статье остановимся подробнее на историческом аспекте.

Испокон веков на государстве лежит ответственность за социальную защиту наименее защищенных слоев общества — стариков, инвалидов, сирот, в первую очередь тех, кто по тем или иным причинам не мог рассчитывать на поддержку семей, был одиноким и нетрудоспособным. Рассмотрим основные этапы развития пенсионной системы в хронологическом порядке.

В допетровский период обеспечение имело натуральное выражение (предоставление земли, места в приютах, богадельнях и монастырях) и распространялось, в основном, на военнослужащих. Так, еще во времена Ивана IV Грозного в Москве были построены богадельни для престарелых и прокаженных.

Первый император России Петр I впервые распорядился устраивать пострадавших на войне солдат в монастыри и богадельни, обеспечив им пожизненное жалование (Морской устав для военных чинов от 17 января 1720г.).

Существенный вклад в развитие системы пенсионного обеспечения внесла Екатерина II. Впервые система была распространена и на гражданских чиновников, уволенных по выслуге лет. Екатериной II был установлен порядок формирования специальных пенсионных капиталов, финансовых фондов, с которых лишь проценты направлялись на выплаты пенсий. Однако Императрица не ограничилась лишь заботой о чиновниках. В рамках реформирования государственной системы России в числе создаваемых «приказов» (предшественников министерств) во всех губерниях были созданы Приказы общественного призрения, целью деятельности которых являлось оказание помощи неимущим и беднякам. Во время ее правления был организован первый приют для инвалидов.

В 1827 году Император Николай I утвердил «Устав о пенсиях и единовременных пособиях». Император отметил, что «правила, по коим сии вознаграждения были доселе производимы, не имели ни надлежащей определенности, ни соразмерности. Сверх сего, не было поставлено постоянных правил на призрение вдов и сирот по смерти лиц продолжительно и беспорочно служивших» [2]. Можно сказать, что впервые в истории России был создан государственный пенсионный фонд, так как все выплаты пенсий и пособий должны были производиться из Казначейства, куда для этих целей направлялись «пенсионные капиталы и суммы, накопившиеся по разным местам на производство пенсий и пособий» [2]. Другое дело, что пенсионная система по-прежнему охватывала, по сути, довольно узкий круг лиц — высших гражданских, военных и полицейских чиновников. Размеры пенсий определялись согласно «Примерному расписанию окладов для определения пенсий гражданским чиновникам по их должностям», было установлено девять разрядов пенсий. Заметим, что в первой половине 19 в. финансирование пенсионной системы осуществлялось напрямую из государственного казначейства.

Во второй половине 19 в. и начале 20 в. пенсионная система дореволюционной России значительно преобразилась. Основной предпосылкой реформирования стало значительное увеличение пенсионных расходов со стороны государства (вследствие роста числа чиновников и, в частности, появления большого числа инвалидов и сирот в результате Крымской войны 1853–1856 гг.). С целью снижения нагрузки на казну государство обязало чиновников отчислять в пенсионный казначейский фонд установленный процент от жалованья, в России появляется страховой элемент пенсионной системы.

Еще одним шагом по реформированию стало создание эмеритальных касс, как источника дополнительного пенсионного обеспечения. Эмеритальные кассы создавались для государственных чиновников — военных, гражданских и земских. Обязательные взносы чиновников составляли 6–8 % жалованья и поступали на их личные счета (накопительный элемент пенсионной системы). Дополнительным источником финансирования пенсий и поддержания финансовой устойчивости эмеритальных касс служили поступления «неприкосновенного капитала», выделяемого казной. Каждая касса имела свой Устав, в котором регламентировался порядок членства, размеры пенсий чиновников и членов семей и другие параметры. Можно провести прямую аналогию между негосударственными пенсионными фондами в современной России эмеритальными кассами в России дореволюционной. В результате произведенных изменений пенсионная система становится централизованной распределительно-накопительной. Размер пенсионных выплат значительно зависел от занимаемой должности. Например, размер годовой пенсии директора Государственного банка составляла 560 руб. (при годовом содержании 6 000 руб.), а почтового служащего, при наличии выслуги 25 лет — 17.16 руб., что, однако, значительно превышало прожиточный минимум того времени [3].

За бортом пенсионной системы, тем не менее значительные массы населения. Особенно остро стоял вопрос о пенсионном обеспечении наемных рабочих, численность которых постоянно увеличивалась в результате развития промышленного производства и урбанизации. С этой целью в начале 20 в. активно создаются страховые пенсионные и сберегательно-вспомогательные кассы. Организация страховых пенсионных касс, согласно законодательству, требовала, чтобы их деятельность строилась на основе таблиц выбытия (смертности, нетрудоспособности и др.). Подготовка таблиц была непростым делом, которое взяло на себя правительство. Работа была проведена известным математиком Б. Ф. Малешевским, которого можно назвать первым российским пенсионным актуарием.

Все накопления пенсионных касс хранились в Казначействе и относились к специальным средствам министерства финансов. Регулирование их инвестиционной деятельности, и финансовый надзор за ними осуществляло государство. Совокупный капитал всех пенсионных касс на 1 января 1903 г. составлял 270 млн. руб. в то время как государственный доход в 1902 г. составил около 1.3 млрд. руб. [4], т. е. более 20 %! Для сравнения — совокупный объем пенсионных резервов российских НПФ составил на 01.01.2014 г. составил 831,64 млрд. руб., пенсионных накоплений — 1 086 млрд. руб. [5], доходы федерального бюджета за 2013 год — 13 019,9 млрд. руб. [6].

Таким образом к 1917 году качественное пенсионное обеспечение было гарантировано лишь для государственных чиновников и членов их семей. Отметим, что во многих развитых странах к этому периоду уже были внедрены системы государственных пенсий, охватывающих все население.

После установления Советской власти декретом от 14 декабря 1917 года были упразднены все существовавшие в России пенсионные кассы. Предприятия были национализированы, их доходы и расходы включались в государственный бюджет. К 1950-м гг. была построена централизованная пенсионная система распределительного типа, созданы соответствующие государственные органы, определен круг лиц, подлежащих пенсионному обеспечению. В 1956 году был принят Закон СССР «О государственных пенсиях», установивший основные принципы пенсионного обеспечения, были установлены понятия минимального (50 руб.) и максимального (120 руб.) ежемесячного размера пенсии.

Лишь в 1964 году был принят закон «О пенсиях и пособиях членам колхозов», распространив большую часть принципов пенсионного обеспечения на колхозников. Формирование пенсионной системы СССР в целом завершилось.

Заметим, что, как и до революции, пенсионные средства аккумулировались и направлялись в экономический оборот. При этом доход от инвестирования, разумеется, становился доходом всего общества, и будущий размер пенсий работников от размера отчислений (свой заработной платы) практически не зависел. Огромное количество экономических и политических и военных проектов (создание и поддержание экономик союзных государств, поддержка стран СЭВ, разработки в ядерное и аэрокосмической отраслях и др.) отвлекало значительные ресурсы и в том числе не позволяли значительно улучшать условия пенсионного обеспечения.

Установленный пенсионный возраст до настоящего времени остается одним из самых низких в мире (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин, на общих основаниях) Коэффициент замещения (отношения размера пенсии к размеру последней заработной платы) составлял 50–100 % [7]. Пенсионная система являлась (и оставалась вплоть до 2002 года) распределительной и базировалась на принципе солидарности поколений.

В связи с распадом СССР серьезные изменения перенесла и пенсионная система. В 1990 году был принят Закон «О государственных пенсиях РСФСР», целью которого было постепенное проведение в жизнь страховых принципов и создание Пенсионного Фонда России (ПФР) как отдельного юридического лица с собственным бюджетом. В 90-е гг. средний размер пенсии находился на уровне прожиточного минимума, а минимальный размер и вовсе не дотягивал до него. Для этого было решено проводить периодическую индексацию пенсий с учетом индекса потребительских цен, а также развивать систему негосударственного пенсионного обеспечения (НПО).

В 1992 г. издан указ Президента «О негосударственных пенсионных фондах», а в 1998 году принят соответствующий № 75-ФЗ, который на сегодня является основополагающим актом деятельности НПФ. Это позволило на начальном этапе создать жизнеспособный институт дополнительного пенсионного обеспечения, основанный на накопительном (добровольном) принципе, а затем подключить НПФ для участия системе выплат трудовых пенсий.

С 1 января 2002 года началась радикальная реформа российской пенсионной системы. Реформа преследовала несколько целей, главной из которых был переход от распределительной к распределительно-накопительной системе, что являлось необходимым шагом в условиях демографического кризиса и потенциального увеличения дефицита бюджета ПФР. Отягчающим обстоятельством являлось уклонение значительной части работодателей от уплаты страховых взносов в полном объеме. Атавизмом являлся также тот факт, что вплоть до проведения реформы формула расчета размера пенсии, фактически, не учитывала ни размер заработка, ни продолжительность трудового стажа работника, что на деле приводило к уравниловке.

Дополнительными целями были формирование ресурса долгосрочных инвестиций в экономику, а также привитие гражданам пенсионной культуры и необходимости самостоятельно задумываться о будущей пенсии, в том числе участвуя в программах негосударственного пенсионного обеспечения.

Пенсионная система России после 2002 года включила в себя три элемента: ОПС, НПО и обязательные профессиональные системы. Механизм функционирования обязательных профессиональных систем до сих пор не разработан. Система ОПС регулируется федеральными законами, а НПО — договорными отношениями между НПФ и вкладчиками.

Рассмотрим систему трудовых пенсий в рамках ОПС. Трудовая пенсия по старости состоит из базовой части (БЧ), страховой части (СЧ) и накопительной части (НЧ). БЧ устанавливается в фиксированном размере и представляется всем гражданам, имеющим стаж не менее пяти лет. СЧ определяется в момент расчета в зависимости от величины условных накоплений на индивидуальной части лицевого счета работника в ПФР, и, таким образом, зависит от заработной платы работника. Размер БЧ и величина условных накоплений средств СЧ подлежат индексации в соответствии с индексом потребительских цен.

Размер НЧ рассчитывается в зависимости от величины средств, сформированных на специальной части индивидуального лицевого счета, зависит как от заработной платы работника, так и от результатов инвестирования НЧ агентом, которому работник перевел свою НЧ. В соответствии с законодательством агентом выступает УК, НПФ или государственная управляющая компания (ВЭБ). Фактически, государство в 2002 году дало гражданам среднего и молодого возраста право самостоятельно определять, где и как будут размещаться средства НЧ трудовой пенсии.

Доля перечисляемых работодателем страховых взносов на финансирование СЧ и НЧ пенсии определяются федеральными законами в зависимости от заработка и возраста работников. Условия перечисления с начала проведения реформы неоднократно менялись. В настоящее время взносы на накопительную часть пенсии работников 1967 г.р. и моложе, заявивших о переходе из ПФР в НПФ или УК составляют 6 %. Однако и эти средства, как отмечено выше, фактически «заморожены» в ПФР до 01.01.2016 г.

Таким образом в результате проводимой реформы в России была создана смешанная распределительно-накопительная пенсионная система.

За время с начала ее проведения выявились и значительные недостатки. Прежде всего — с точки зрения пенсионного обеспечения пенсионеров, уже получающих выплаты. Введение накопительного элемента фактически вывело из распределительной системы (бюджет ПФР) значительную часть финансовых ресурсов, которые могли быть направлены на текущие выплаты. В результате дефицит бюджета ПФР достиг гигантских размеров (в 2012 и 2013 гг. составил около 1 трлн. руб. или 7.7 % величины доходов федерального бюджета за 2013г.). Заметим, что дефицит ПФР и ежегодно покрывается трансфертами из федерального бюджета.

Другой проявившейся проблемой оказалась невысока инвестиционная доходность по размещению пенсионных накоплений. За период 2005–2013 года доходность по расширенному инвестиционному портфелю государственной управляющей компании (ВЭБ) была значительно ниже инфляции (табл. 1). По оценкам специалистов в настоящее время около 80 % застрахованных лиц (работников) не заявили о переходе в НПФ или выборе инвестиционного портфеля УК, а значит уже за эти восемь лет их накопления значительно потеряли в покупательной стоимости. Доходность большинства НПФ и УК также или ниже или около инфляции. Показатели доходности по трем крупнейшим фондам также приведена в табл. 1. Заметим, что необходимым условием эффективного функционирования накопительной пенсионной системы является превышение (или, как минимум, покрытие) инфляции доходностью от размещения денежных средств на длительном временном интервале.

Вероятно, именно эти две причины послужили предпосылками для внесения последних изменений в пенсионную систему — накопительная часть пенсии была сохранена лишь для тех работников (около 20 % от общего числа), которые сознательно выбрали (или выберут до конца установленного срока) для ее формирования НПФ или УК. В противном случае пенсионные средства будут учитываться в индивидуальной части лицевого счета (индексироваться по инфляции), а фактически направляться на текущие выплаты. Тем самым, как предполагается, будет гарантироваться сохранение покупательной способности пенсионных накоплений, а также значительно уменьшится текущая финансовая нагрузка с федерального бюджета по покрытию дефицита ПФР.

Необходимо отметить, что за рамками данной статьи остался вопрос разрабатываемой «пенсионной формулы», то есть способа расчета размера пенсий. Окончательное решение по этому вопросу также не принято. Вообще, то, что в пенсионное законодательство предлагаются изменения является вполне допустимым и нормальным, любая система должна совершенствоваться. Разумеется, в данном случае изменения должны проводиться в жизнь осторожно, каждое принимаемое решение должно быть взвешенным и обдуманным.

Для поддержки принятия решений по развитию пенсионной системы может применяться сценарный подход и математический инструментарий. Необходимость отслеживания процесса развития пенсионной системы потребует создания соответствующей комплексной имитационной модели развития пенсионной системы. При этом в качестве основных целей управления развитием пенсионной системы можно выделить следующие: обеспечение коэффициента замещения на уровне, рекомендуемом Международной Организацией Труда (40 %), достижение достойного уровня пенсионного обеспечения для основной массы трудящихся за счет добровольного негосударственного пенсионного обеспечения. С другой стороны, необходимо гарантировать приемлемый уровень страховой нагрузки для работодателей. Эти вопросы являются предметом дальнейших исследований.

Таблица 1

Динамика доходности инвестирования пенсионных накоплений в 2005–2013 гг.

Литература:

1.                 Метелица Е. Правительство продлит мораторий на пенсионные накопления // RBCDAILY.RU: Ежедневная деловая газета. 1995. URL: http://rbcdaily.ru/finance/562949992069676 (дата обращения 10.08.2014).

2.                 В декабре 1827 года император Николай I утвердил … // PFRF.RU: Информационный портал ПФР Калужской области. 2008. Режим доступа. http://www.pfrf.ru/ot_kalug/pr_releases/39767.html (дата обращения 16.08.2014).

3.                 Цикин А. П. Пенсионная система дореволюционной России // HSE.RU: НИУ ВШЭ. 1993. Режим доступа: http://www.hse.ru/data/2011/04/22/1210966405/111_2007_2.pdf (дата обращения 17.08.2014).

4.                 Новиков А. А. Эволюция пенсионной системы России: дисс. … д-ра. экон. наук: 08.00.01. — Москва: Российская экономическая академия имени Г. В. Плеханова, 2008.

5.                 Итоги работы НПФ за 2013 год — Банк России // PENSIONREFORM.RU: Лаборатория пенсионной реформы. 1998. Режим доступа: http://pensionreform.ru/70257 (дата обращения 10.08.2014).

6.                 Об исполнении федерального бюджета за 2013 год // GOVERNMENT.RU: Портал Правительства РФ. 2008. Режим доступа: http://government.ru/dep_news/12539/ (дата обращения 02.09.2014).

7.                 Этапы развития пенсионной системы в нашей стране // PENSION-NPF.RU: Пенсионный консультант. 2004. Режим доступа: http://www.pension-npf.ru/?src=154 (дата обращения 10.09.2014).

8.                 Расчет доходности инвестирования пенсионных накоплений // VEB.RU: Внешэкономбанк. 2006. Режим доступа: http://www.veb.ru/agent/pension/info/dht/ (дата обращения 20.08.2014).

9.                 Рейтинг НПФ по доходности, начисленной на счета клиентов на (31.12.2013) // PENSIAMARKET.RU: Навигатор пенсионного рынка. Сайт по выбору НПФ. 2008. Режим доступа: http://www.pensiamarket.ru/Ranking.aspx?rank=dohod&type=npf (дата обращения 03.09.2014).