В настоящее время местное самоуправление в Российской Федерации все более отчетливо становится неотъемлемой частью публичной власти. На протяжении последних лет наблюдается сложный, многоэтапный процесс становления организационных, правовых, территориальных и финансово-экономических основ местного самоуправления. В то же время актуальным является вопрос об установлении и регулировании ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Правовое регулирование установления юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе его отдельных видов, процедуры и последствий возложения такой ответственности, указывает как на схожесть проявляемых основных черт юридической ответственности различных субъектов права, так и на своеобразие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления [13, с. 4].
В муниципальной теории и практике институт юридической ответственности имеет свои особенности регулирования и применения. В соответствии с принятым в гл. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подходом, юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц классифицируется как [6]:
- ответственность перед населением муниципального образования;
- ответственность перед государством;
- ответственность перед физическими и юридическими лицами.
Ответственность перед населением — это ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, которая реализуется как институт отзыва данных лиц по основаниям и в порядке, установленном уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. Однако, термин «население» является трудно применимым к таким категориям, как правоотношения и ответственность, так как установить права и обязанности населения без известных оговорок и условностей не представляется возможным в силу его фактической обезличенности [10, с. 59]. Тем не менее, такой вид ответственности закреплен в ст. 71 Федерального закона № 131-ФЗ. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта для проведения местного референдума, с учетом определенных процедур и правил. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц, устанавливаются уставом муниципального образования; основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Ответственность должностных лиц местного самоуправления и органов местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий [6].
Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что данным органом принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, но он в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. В этом случае, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия такого органа прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.
Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу.
Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством реализуется посредством издания высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) правового акта об отрешении его от должности в случае:
- издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
- совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства России, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда [6]. Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Положения удаления главы муниципального образования в отставку, закреплены в ст. 74.1. Федерального закона № 131-ФЗ, наряду с отдельными полномочиями органов местного самоуправления, предусмотренных ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ, которые могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ.
Ответственность должностных лиц местного самоуправления и органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами установлена ст. 76 Федерального закона № 131-ФЗ и наступает в порядке, установленном гражданским законодательством и иными федеральными законами. В результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе изданием актов, не соответствующих закону или иному правовому акту, они возмещают убытки физическим и юридическим лицам. «Незаконными» в гражданском праве признаются действия, нарушающие не только закон, но и иные нормативные акты любого уровня. «Бездействие» предполагает невыполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами возложенных на них обязанностей, неосуществление тех действий, которые они в соответствии с законом или иным нормативным актом обязаны были совершить [8, с. 114]. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами, самостоятельно выступающими в гражданском обороте и несущими ответственность за совершаемые ими действия. Объем имущественной ответственности за причиненный органами местного самоуправления вред, а также условия и порядок ее наступления определяются нормами, прежде всего, Гражданского кодекса Российской Федерации.
Наиболее часто встречающимся видом ответственности можно считать случаи принятия органами и должностными лицами местного самоуправления незаконных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан (физических лиц). Вред, причиненный незаконными актами органов местного самоуправления или их должностными лицами, подлежит возмещению лишь при наличии вины лиц, принявших подобные акты либо, наоборот, нарушивших права граждан или юридических лиц своим бездействием. При этом виновными должны считаться любые действия муниципальных органов и их должностных лиц, если они являются незаконными. Это следует из того, что вред причиняется не фактическим, а юридическим действием, незаконность которого обычно уже сама по себе свидетельствует о наличии вины того лица, которое его совершило. Для возникновения ответственности местного самоуправления за издание нормативных и ненормативных актов, причинивших ущерб физическим и юридическим лицам, являющихся субъектами гражданско-правовых отношений, важна только юридически значимая деятельность органа власти, проявляющаяся через деятельность должностных лиц органов местного самоуправления. Должностное лицо отвечает не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, но и за дачу подчиненным указаний о совершении неправомерных действий, а также непринятие мер по обеспечению правовых норм, контроль за соблюдением которых входит в их служебные обязанности. Несмотря на то, что издание любого акта органом местного самоуправления рассматривается как легитимное, дозволенное действие, ст. 13 Гражданского кодекса РФ предусматривает возможность признания судом данных актов недействительными, вследствие несоответствия закону или иным правовым актам, если ими нарушены гражданские права и законные интересы физических или юридических лиц. Эта же статья предусматривает и применение последствий признания недействительными данных актов: в этом случае нарушенное право подлежит восстановлению либо защите [9, с. 3].
Как правило, вред возмещается в полном объеме за счет казны муниципального образования, по правилам специальных норм (ст. ст. 16 и 1069 Гражданского кодекса РФ), изданных во исполнение требований ст. 53 Конституции РФ. В данном контексте в основу ответственности органов местного самоуправления положен общий конституционный принцип обжалования любых властных решений. Данная норма выделяет деликтные отношения, возникающие по вине специального субъекта — публично-правового образования. Это выражается, во-первых, в юридически обязательном, одностороннем характере противоправных действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц. Во-вторых, возмещение вреда производится не за счет средств самих должностных лиц, чьи действия или бездействие и вызвали причинение ущерба, а за счет имущества муниципального образования.
Ст. 1069 Гражданского кодекса РФ предусматривает ответственность за незаконные действия (бездействие), понимая под ними деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Ответственность органов местного самоуправления по ст. 1069 Гражданского кодекса РФ наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу. Физическое лицо может требовать за причинение ему ущерба компенсации также и морального вреда (ст. 151 Гражданского кодекса РФ). Если же вред причиняется, а в результате хозяйственной и технической деятельности, ответственность наступает на общих (ст. 1064 Гражданского кодекса РФ) либо на специальных основаниях (ст. 1079 Гражданского кодекса РФ).
Законодатель разделяет причинителей вреда на органы местного самоуправления и должностных лиц, которые следует представить состоящими из двух групп субъектов: индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам следует отнести: депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, руководители или члены выборного органа территориального общественного самоуправления. К коллективным субъектам можно отнести: выборный орган местного самоуправления, орган территориального общественного самоуправления. В итоге, противоправные действия (бездействие) совершают конкретные физические лица. Однако к гражданско-правовой ответственности могут быть привлечены только органы местного самоуправления, вследствие того, что должностные лица не являются субъектами гражданского права и к ним не применимы гражданско-правовые санкции. Тем не менее, санкция, являясь элементом правовой нормы, указывает на меры государственного принуждения, применяемые к нарушителю данной нормы [9, с. 5].
Гражданский кодекс РФ предоставил муниципальному образованию право предъявить регрессный иск к виновному работнику муниципального образования в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом (п. 1 ст. 1081 ГК РФ). Тем не менее, такие иски в суды не подаются по простой причине — на органы местного самоуправления Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такая обязанность не возложена.
В особом порядке регулируется юридическая ответственность муниципальных служащих. За нарушение своих обязанностей, а также ограничений и запретов, установленных законодательством, муниципальный служащий подлежит ответственности, которая регулируется наряду с Федеральным законом от 2 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» также трудовым, административным и уголовным законодательством.
Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих — разновидность юридической ответственности, применяемая к муниципальным служащим в порядке подчиненности уполномоченными органами (должностными лицами). Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок.
За его совершение — неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей — представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор или увольнение с муниципальной службы. Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.
Административной ответственности согласно ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее — КоАП РФ) подлежит должностное лицо в случае совершения им административных правонарушений, установленных КоАП РФ и соответствующими Административными кодексами субъектов РФ, в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей. Из установленных видов административных наказаний к должностным лицам могут применяться предупреждение, штраф и дисквалификация.
В законодательстве указывается, в каких случаях ответственность муниципальных служащих за проступки является дисциплинарной, а в каких — административной.
Уголовная ответственность муниципальных служащих наступает за деяния, совершенными ими как должностными лицами, если нарушение ими служебных обязанностей является уголовно наказуемым, т. е. предусмотрено соответствующими статьями Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ. При этом, речь может идти, как о деяниях, которые могут совершать и недолжностные лица, но должностные лица за те же самые деяния подлежат более строгому уголовному наказанию, также и о составах преступлений, субъектами которых могут быть только должностные лица [8, с. 116].
К первой группе деяний могут быть отнесены, например, преступления против свободы, чести и достоинства личности на службе, которые достаточно часто фигурируют в судебной статистике. Ст. 136 Уголовного кодекса РФ регулирует такой состав уголовного преступления, как дискриминация, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам.
Вторая группа деяний — это установленные Уголовным кодексом РФ составы преступлений, которые могут быть совершены только должностным лицом:
неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан (ст. 140 Уголовного кодекса РФ); вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий и др. (ст. 141 Уголовного кодекса РФ); расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере (ст. 285 Уголовного кодекса РФ); получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе (ст. 290 Уголовного кодекса РФ); служебный подлог (ст. 292 Уголовного кодекса РФ); халатность (ст. 293 Уголовного кодекса РФ) и пр.
В заключении необходимо отметить, юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления выступают важным элементом их правового статуса, гарантией качественной работы и добросовестного осуществления своих полномочий. Предназначение такой ответственности заключается в охране конституционного строя, основных прав и свобод граждан, в обеспечении нормального порядка осуществления публичной власти, в следовании органов и должностных лиц местного самоуправления предписаниям действующего законодательства, в предупреждении (превенции) посягательств на порядок осуществления публичной власти.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993) // СЗ РФ. — 2009. — № 4. — Ст. 445.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301 (ч.1).
3. Гражданский кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 № 14-ФЗ // СЗ РФ. — 1996. — № 5. — Ст. 410 (ч.2).
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. — 2002. — № 1. — Ст. 1.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 № 63-ФЗ // СЗ РФ. — 1996. — № 25.
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131 –ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
7. Федеральный закон от 2 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета. — 2007. — № 4310.
8. Бодров Е. В. Ответственность должностных лиц местного самоуправления, органов местного самоуправления // Пробелы в российском законодательстве. — 2009. — № 2.
9. Глинка В. И. Особенности гражданско-правовой ответственности должностных лиц органов местного самоуправления // Юридический мир. — 2009. — № 2.
10. Давыдова Н. Ю. Юридическая природа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами // Юридические записки. — 2014. — № 2.
11. Кутафин О. Е., Фадеев И. В. Муниципальное право РФ: Учебник, 3-е изд. — М.: ТК Велби, Издательство Проспект. 2008. — 672 с.
12. Овчинников И. И., Писарев А. И. Муниципальное право России. — М., 2007.
13. Пономарева В. О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты: Дис…канд. юрид. наук. — Челябинск, 2006.
