Виды и особенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретические аспекты

Основной деятельностью органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения, в частности, затрагивающих бюджет, местные налоги и сборы, муниципальную собственность, благоустройство территории муниципальных образований и многое другое. Органы местного самоуправления и должностные лица за всю совокупность выполняемых ими юридически значимых действий несут ответственность перед населением и государством, физическими и юридическими лицами муниципального образования.

Вопросу ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления всегда уделялось отдельное внимание. Это обуславливается, в первую очередь, тем, что основания и порядок наступления ответственности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1].

Прежде чем обратиться к проблематике данного вопроса, рассмотрим, что понимается под ответственностью органов местного самоуправления в правовой науке. А. И. Алексеев под муниципально-правовой ответственностью понимает правоотношение, в пределах которого ответственность проявляется как правомерное должное поведение, которое ориентировано на добросовестное выполнение своих функций и полномочий субъектами муниципальных отношений [2]. Традиционно юридическая ответственность рассматривается в негативном аспекте, который связывает юридическую ответственность с нарушением норм права. Так, за нарушение положений нормативно-правовых актов органы местного самоуправления и должностные лица претерпевают негативные последствия, что и подразумевает под собой муниципально-правовую ответственность.

К примеру, О. Е. Кутафин определяет ее как негативные последствия для органов и должностных лиц, которые выступают за решения, принятые ими в процессе осуществления своей профессиональной деятельности, за ненадлежащее исполнение профессиональных обязанностей. Для муниципальной ответственности характерны все признаки юридической ответственности. Муниципально-правовая ответственность является одним из видов государственного принуждения; наступает за совершение правонарушения, проявляется в претерпевании нарушителем определенных ограничений и лишения, в основном, имущественного, личного или организационного характера; связана, прежде всего, с государственным осуждением; реализуется в процессуальной форме, установленной законодательством [3].

В юридической науке остается проблемным вопрос о выделении муниципально-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Например, многие ученые, с чьим мнением мы согласны, не выделяют ее в качестве отдельного вида ввиду того, что в нормативных актах нет никаких упоминаний о муниципально-правовой ответственности, в отличие от других видов; отсутствуют различия в основаниях и процедуре ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц от ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и органов государственной власти; муниципально-правовая ответственность имеет общие характеристики с другими видами юридической ответственности (сложная и однородная структура, политико-правовой характер, а также превентивный характер). К тому же, каждая отрасль права должна иметь свои меры ответственности. Получается, если муниципальное право выделяется в качестве самостоятельной отрасли права, то оно должно характеризоваться наличием ответственности за правонарушения, возникшие в пределах его регулирования [4].

Другая группа ученых выделяет ее в качестве самостоятельного вида, проводя разграничение с конституционно-правовой ответственностью. Например, Н. Н. Черногор и Е. М. Заболотских в качестве подтверждения приводят аргумент, что различие заключается в объекте правонарушения: при конституционно-правовой ответственности — это конституционно-правовые отношения, а при муниципально-правовой — муниципально-правовые отношения, которые возникают в сфере решения вопросов местного значения — сфере исключительного ведения местного самоуправления [5].

Помимо муниципально-правовой ответственности органы местного самоуправления и должностные лица могут привлекаться к конституционной, административной, гражданской и уголовной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий. То есть, если органы местного самоуправления и должностные лица пренебрегают своими должностными полномочиями и тем самым нарушают права физических и юридических лиц, причиняют им какой-либо вред, то, в дальнейшем, они должны привлекаться к установленной судом ответственности. Рассматривая каждый вид ответственности органов местного самоуправления, особенно следует выделить самую строгую из них — уголовная ответственность должностных лиц. Наиболее распространенным преступлением должностных лиц местного самоуправления является злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ).

Кроме этого, они привлекаются к ответственности за служебный подлог (ст. 292 УК РФ), за выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности (ч. 2 ст. 238 УК РФ), а также за халатность (ст. 293 УК РФ) [6]. По двум последним составам преступления мы хотим привести пример. В Оренбурге в апреле 2023 года стая бродячих собак загрызла 8-летнего мальчика, гуляющего около гаражей. Согласно Федеральному закону «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 27.12.2018 № 498-ФЗ, муниципальное образование обязано осуществлять так называемую программу «ОСВВ» — «отлов, стерилизация, вакцинация, возврат» [7]. Поэтому Следственное управление Следственного комитета РФ по Оренбургской области возбудило два уголовных дела в отношении начальника управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Оренбурга: по статье о халатности, повлекшей по неосторожности смерть человека, и по статье об оказании услуг, не отвечающих требованиям безопасности [8]. Множество должностных лиц органов местного самоуправления было привлечено к административной ответственности вследствие совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КоАП РФ) [9].

В пример можно привести судебную практику: согласно п.9 ч.1 и ч.3 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения сельского поселения относится, в том числе обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. Однако при проверке состояния источников наружного противопожарного водоснабжения в Кузнечихинском сельском поселении Ярославского муниципального района были выявлены нарушения. Вследствие этого глава Администрации Кузнечихинского сельского поселения Ярославского муниципального района Ярославской области Белозеров А. В. был признан виновным по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 6 тысяч рублей [10].

Сущность гражданско-правовой ответственности заключается в наложении санкций за причиненный вред органами местного самоуправления и их должностными лицами. Основаниями такой ответственности могут выступать нарушения обязательств, вытекающих из заключенного договора для муниципальных нужд (муниципального контракта).

Изучив материалы дела, суд удовлетворил иск частично и принял решение взыскать с муниципального образования «Березовский городской округ» в лице Управления жизнеобеспечения и строительства Березовского городского округа за счет казны муниципального образования в пользу общества с ограниченной ответственностью «Мир» 430 тысяч рублей убытков [13]. Что касается конституционно-правовой ответственности, то она наступает за нарушения положений Конституции РФ, это выражается в издании муниципально-правовых актов, противоречащих законодательству и в ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления и должностными лицами государственных полномочий.

Ответственность органов государственной и местной власти часто представляет собой выплату определенного количества денежных средств, причем средств бюджета России, применительно к местному самоуправлению это средства соответствующих муниципальных образований.

Но стоит заметить, что в подавляющем большинстве случаев виновником признается именно должностное лицо. В этом случае представляется логичным, что для более эффективного противодействия совершению административных правонарушений необходимо чаще практиковать привлечение к персональной ответственности должностных лиц за нарушение прав граждан.

Кодексом об административных правонарушениях должностное лицо местного самоуправления определяется в качестве лица, которое на временной основе или на основании специальных полномочий осуществляет функции представителей власти. Другими словами, это лицо, в законном порядке наделенное полномочиями распорядительства по отношению к лицам, которые независимы от него служебным образом, а также такое лицо, которое выполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе местного самоуправления.

Должностное лицо органов власти местного уровня подвергается ответственности как неблагоприятным правовым последствиям, которые в свою очередь можно охарактеризовать как прямое следствие принятого противоправного решения или ненадлежащего исполнения своих полномочий и функций по решению вопросов местного значения либо же осуществления переданных государственных полномочий. Для наглядности и в качестве примера привлечения к уголовной ответственности должностного лица предлагаем рассмотреть недавний случай, произошедший в Ханты-Мансийском районе [14].

Немельгин А. А., являясь главой сельского поселения Кышик Ханты-Мансийского района, допустил нарушение требований ст.ст. 6, 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», заключающееся в нерассмотрении в установленный законом срок принесенного протеста прокурора, то есть умышленно не выполнил законные требования прокурора, вытекающие из его полномочий, установленных федеральным законом. Административная ответственность за совершение указанного правонарушения предусмотрена ст. 17.7 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 23 устава с. п. Кышик глава сельского поселения Кышик исполняет полномочия председателя совета поселения и возглавляет администрацию поселения, то есть является лицом, в чью компетенцию входят вопросы устранения выявленных прокуратурой нарушений закона. Постановлением Ханты-Мансийского районного суда 19 мая 2021 года должностное лицо — глава сельского поселения Кышик Немельгин А. А. — признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа.

Также обращаем внимание на инцидент, случившийся в городе Нижневартовске [15]. Коротаев М. А., замещавший должность заместителя главы города Нижневартовска, директора департамента жилищно-коммунального хозяйства администрации города Нижневартовска, допустил нарушение условий предоставления муниципальному унитарному предприятию города Нижневартовска субсидии путем её расчета в нарушение порядка предоставления субсидии из бюджета города в целях возмещения недополученных доходов при оказании населению жилищных услуг.

Согласно части 1 статьи 15.15.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [16], нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, условий их предоставления влечет наложение административного штрафа или дисквалификацию. Департамент ЖКХ согласно ведомственной структуре расходов бюджета города Нижневартовска является главным распорядителем бюджетных средств.

Ответственным должностным лицом, допустившим правонарушение, является директор департамента жилищно-коммунального хозяйства администрации города Нижневартовска Коротаев М. А. Постановлением Нижневартовского городского суда 24 апреля 2023 года должностное лицо Коротаев М. А. признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.15.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ему назначено наказание в виде административного штрафа.

Органы и должностные лица местного самоуправления могут нести различные виды ответственности за свои действия или бездействие в сфере муниципального управления. Вот некоторые виды ответственности и их особенности:

1. Административная ответственность. Органы и должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к административной ответственности за нарушение норм муниципального права или иных административных правил. Административные санкции могут включать штрафы, предупреждения, временное ограничение в правах, запрет на занимаемую должность и другие меры.
2. Дисциплинарная ответственность. Органы местного самоуправления и должностные лица могут нести дисциплинарную ответственность за нарушение правил профессионального поведения, этики и ответственности в рамках своей служебной деятельности. Это может включать выговор, предупреждение, отстранение от должности, ограничение в правах и другие дисциплинарные меры.
3. Гражданская ответственность: В случае ущерба или причинения вреда гражданам или организациям, органы и должностные лица местного самоуправления могут нести гражданскую ответственность. Это может включать обязательство компенсировать причиненный ущерб, возмещение убытков, извинение и другие меры восстановления прав и интересов потерпевшего.
4. Уголовная ответственность. В случаях совершения преступлений в рамках своей должности или связанных с муниципальным управлением, органы и должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к уголовной ответственности. Это включает различные виды преступлений, такие как злоупотребление полномочиями, коррупция, мошенничество и другие.

Особенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления могут варьироваться в зависимости от конкретной ситуации, законодательства и правил, действующих в данном регионе или муниципалитете. Решения о возможной ответственности и применяемых мерах принимаются судебными или административными органами, в соответствии с установленными процедурами и нормами.

Таким образом, считаем важным отметить, что вопросы привлечения должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности достаточно распространены, совершение подобных нарушений затрудняет развитие и эффективное функционирование местного самоуправления.

Литература:

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Алексеев И. А. К вопросу о соотношении муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности / И. А. Алексеев // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 12. С. 59–63.
3. Хомякова Д. В. Муниципально-правовая ответственность: понятие, признаки, виды / Хомякова Д. В., Карпович С. А., Симканич О. М. // Universum: экономика и юриспруденция. 2023. № 2 (101). С. 27–31.
4. Мустафин Б. М. Теоретические и правовые аспекты ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц / Б. М. Мустафин // Молодой ученый. 2020. № 49 (339). С. 283–285.
5. Иванова М. А. Муниципально-правовая ответственность как особый вид юридической ответственности / М. А. Иванова // Балтийский гуманитарный журнал. 2019. Т. 8. № 4 (29). С. 337–340.
6. Ответственность муниципальных служащих // Официальный сайт Администрации Нефтекумского городского округа Ставропольского края. URL: https://www.angosk.ru/index.php/munitsipalnayasluzhba/pravovoj-vseobuch/2130-otvetstvennost-munitsipalnykh-sluzhashchikh (дата обращения: 11.05.2023).
7. Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 27.12.2018 № 498-ФЗ // Доступ из справочной правовой системы «Гарант».
8. Избрана мера пресечения начальнику управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Оренбурга // Официальный сайт Следственное Управление Следственного комитета Российской Федерации по Оренбургской области. URL: https://oren.sledcom.ru/news/item/1782784/ (дата обращения: 12.05.2023).
9. Кодекс об административных правонарушениях правонарушениях Российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 1.
10. Решение по делу № 12–190/2021 от 8 июля 2021 г. // Доступ из справочной правовой системы «СудАкт».
11. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая: Федеральный закон от 26.01.1996 № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
12. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
13. Решение по делу № А27–19339/2018 от 29.03.2019 г. // Доступ из справочной правовой системы «СудАкт».
14. Постановление Ханты-Мансийского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 19 мая 2021 г. — URL: https://судебныерешения. рф/58829892 (дата обращения: 28.04.2023).
15. Постановление Нижневартовского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 24 апреля 2023 г. — URL: https://судебныерешения. рф/75579930 (дата обращения: 28.04.2023).
16. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ: принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г.: одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 г. [в ред. от 14.04.2023] // Официальный интернет-портал правовой информации. — URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102435144&backlink=1& nd=102074277 (дата обращения: 28.04.2023)