Одной из главнейших актуальных задач реформирования российского государства является совершенствование системы управления, поскольку достигнуть высокого качества жизни можно лишь за счет рациональной и эффективной организации управления социумом.
Управление как исторически сложившаяся форма осуществления интересов, потребностей и ценностей социума предназначено для удовлетворения потребностей, которые необходимы для жизнедеятельности общества. Дискуссии в научной среде относительно наиболее эффективного управления народом длятся столетия. Еще Конфуций в VІ–V в. до н. э. искал пути и средства к идеальному управлению. Подчеркнем также значимость трудов И. Валлерштайна, Е. Дюркгейма, В. Огборна, В. Парето и др., которые повлияли на развитие управления обществом.
С течением времени множество изменений произошло в социально-экономической сфере, окружающей среде, технологиях, которые бесспорно отразились и в динамике управления государством. Последние тенденции глобализации, компьютерная и коммуникационная революции, легкое перемещение через границы стран населения, информации и техники, оказали значительное влияние на практику управления государством. Но эти тенденции не только стимулировали новые возможности, но и породили новые проблемы. В частности, многие концепции, стандарты и методы управления были изменены, адаптированы, дополнены или даже заменены.
Социум и управление им, являясь взаимосвязанными и взаимообусловленными, развиваются, основываясь на общих для них закономерностях. Функционирование общества невообразимо без определенного порядка, норм, правил и согласованности действий функционирования системы управления, поэтому требуется адекватное регулирование жизнедеятельности социума в целях обеспечения его наиболее качественной жизни.
С помощью управления социумом достигается необходимая организация социально-экономической системы и устанавливает порядок в жизнеобеспечении населения. Характер и направление развития управления, особенности его социально-экономического развития зависят в первую очередь от форм, способов, методов управления и контроля. Так, для согласованности и эффективности организации управления нужен некий авторитет, который регулирует отношения власти и народа. Сложность качественного управления социумом в том, что общество выбирает неких лиц и поручает им регулирование жизнедеятельностью, через органы власти, которые есть в любом цивилизованном обществе. Охватывая наиболее важные сферы жизни граждан, управление придает многогранной структуре органов власти фундаментальный характер, который осуществляет контроль, обеспечивает достижение поставленных целей, приводит в действие процессы регулирования социально-экономической системы. Управляющие органы устанавливают законы, нормы, правила, запреты, дозволения, которые формируют определенный образ поведения граждан, направляет их действия в необходимое русло и регулируют подчинение каждого человека общеобязательным, твердо установленным нормам и правилам взаимодействия граждан, а также авторитетному руководству.
В научных трудах нет универсального, общепризнанного определения управлению. И. А. Азовкин справедливо заметил, что «трудно найти другое понятие, которое толковалось бы столь различно» [1, с. 11].
А. М. Барнашов [4, с.10] рассматривает управление как прежде всего активно–организованную «деятельность управляющих органов, это процесс реализации, функционирования власти, ее динамика, ее естественное состояние». Сущность управления, по его же мнению, заключается в «способности определять, детерминировать волевую целенаправленную деятельность людей, подчинять поведение каждого участника управленческих отношений единым авторитетным началам в целях сознательного регулирования многообразных сторон общественной жизни, а в конечном счете — для обеспечения прав человека». Следовательно, сущность управления — создавать условия социального управления, приводить к общему показателю его многоаспектные проявления, способствовать общественному порядку, защите прав и свобод граждан, повышать и поддерживать качество жизни населения. По тому как, функционирование управления тесно связано с жизнедеятельностью граждан, то можно говорить о социальном управлении как о непосредственном источнике руководства действиями населения.
Необходимость в высоко организованном управлении, заключается в гармоничности и слаженности социальных отношений, которые тесно связаны с сохранением и поддержанием необходимых условий жизни человеческого общества, обеспечении экономических благ, в реализации контроля за соблюдением общепринятых норм, разрешении конфликтов и споров, применении наказаний против лиц, нарушающих свои права и права других граждан. Такие общеполезные деяния и функции управления, свойственные социуму, составляют суть социального управления.
Как свойство цивилизованного общества, социальное управление выполняет функции по регулированию жизнеобеспечения и жизнедеятельности граждан. Следовательно, социальное управление — это есть организованная структурированная функция социума, связанная с регулированием общественных отношений.
Социальное управление в настоящее время выражается в основных двух видах — управления публичного и управления государственного. Вместе с тем далеко не всякое управление является эффективным и представляет собой безусловную ценность для общества. Первейшей разновидностью социального управления исторически появилось общественное управление первобытнообщинного строя. В дальнейшем разновидностью социального управления явилось государственное управление, которое в последствии становится единственно суверенным по мере становления и развития цивилизованного общества.
Ю. Е. Волков [5] имеет мнение, что понятие термина «социальное» в науке не имеет конкретного толкования. Чаще всего он обозначает все, что есть в обществе: производство, политика, культура, образование и т. д. Поэтому зачастую все явления и процессы в обществе определяются социальными. На основании подобного значения и появилось представление о социальном управлении как о управлении общественными процессами широкого спектра. Социальное управление по своей сущности присуще общественной системе и является коренным по отношению к управлению обществом вообще.
Однако, в настоящее время понятие «социальное управление» употребляется в науке, официальных источниках информации и в другом, более узком значении, например, когда трактуется об отличающихся между собой процессах (социальных, экологических, экономических, политических и др.). В подобных случаях социальное управление подразумевается не как управление, охватывающее все существующее в социуме, а с целью обозначить процессы управления, охватывающие определенную часть общественной жизни, которую можно обозначить социальной сферой. Подобное употребление социального управления, хотя и не имеющего пока общепризнанной трактовки, широко вошло в научную среду. Так, В. И. Галахов [6] социальное управление определяет как воздействие, адресованное на социальную сферу: институт, корпорацию или процесс в целях их регулирования и развития. Особенность такого подхода к управлению заключается в том, что непростая совокупность различных по своей природе компонентов социальной сферы (труд, образование, культура и др.) являются объектом управления.
Социальное управление, в то же время, является очень разносторонним и универсальным понятием. Так, Д. Аршакян, считает, что социальное управление включает в себя административно-государственный, социокультурный и производственный аспект, находящиеся в постоянном процессе ранжировки и переранжировки их ролей [2, с. 24].
Социальное управление охватывает соответствующие уровни, формы и виды управления, где важнейшей составляющей видится управление социальной сферой, где происходят существенные многоаспектные колебания в социальной сфере, жизни общества или отдельных ее компонентах — социальных институтах, отношениям социума и т. п.
Социальное управление, воплощаясь в государственно–правовые институты, приобретает статус государственного управления, действующего от лица всего населения. Но в организационном отношении государственное управление зачастую не совпадает с волей и мнением народа, в виду того, что управление осуществляется государственным аппаратом, состоящим из определенных должностных лиц.
Вместе с тем, государственное управление отождествлять с его органами не правильно, потому как верховная власть не передает органам управления всю свою власть, а лишь снабжает их «пучком» властных полномочий. Государство, являясь высшей формой цивилизованного общества, демонстрирует политический союз населения, которое выражает, таким образом, единство своей воли, для обеспечения защиты интересов, прав и свобод граждан. То есть, государство представляет собой политико-правовой институт управления и регулирования общественных отношений и жизнедеятельности людей.
На раннем этапе государственного управления резко возрастает власть управленческого аппарата, и также резко снижается влияние народа. «Верхушка» власти идеализируется практически до «идолов поклонения», а их власть становится безграничной, она кристаллизируется в специализированных политических институтах или органах политического управления. Для управления государством создается специализированный административный аппарат, основанный на принуждении и насилии.
Государственное управление тоталитарного режима представляло собой управление узурпаторское и нелегитимное, не имеющее приоритетов социально-экономической эффективности, отвергающее здравый смысл в социальных сферах, попирающее права человека. Подобное деспотическое государственное управления может приобрести бесконтрольный характер неподконтрольный обществу, кроме того внутренне такое управление нестабильно и является неэффективным в решении трудных социальных вопросов.
Господство идеологии коммунизма, где центральной структурой являлось государство с однопартийной системой, в течение нескольких десятилетий нарушило те связи между гражданами, которые образовывали семейные, религиозные и общественные ценности. После распада социалистического блока слабость таких связей проявила себя и в социально-экономической сфере. Кроме того, справедливо мнение Е. и И. Матвиишиных [11, с.230], что поведение многих нынешних участников управленческого процесса часто находится под воздействием синдрома «советского человека», за которого все должно решать государство. Это влияние тем сильнее, чем больше времени находилось общество в условиях командной экономики, что по нашему мнению, усложняет процесс совершенства управления в современных условия.
Опасность безграничного управления вызывает необходимость его разумного ограничения, заключающегося в установление системы социального контроля за ее функционированием, включая такие социальные регуляторы, как государственные и общественные институты, право, мораль, обычаи, традиции, установки и т. п.
Там, где нет каналов социального контроля за регулированием управления и где ее звенья не контролируют деятельность друг друга, как показывает исторический опыт, нарушаются фундаментальные интересы и потребности людей, подавляются права и свободы человека, утрачивается единство власти и личности. Тоталитарное государственное управление постепенно трансформируется в современное государственное. Появляются новые социально–правовые институты, в которых разграничиваются компетенции между органами государственного управления, формируется квалифицированный бюрократический аппарат, имеющий состав из многочисленных чиновников. Решение этих проблем достигается путем становления свободного гражданского общества и формирования демократического публичного управления.
В период советской власти понятие публичное управление не имело смысловой нагрузки. Государственное управление было единственным серьезным видом управления в социуме. Оно рассматривалась основным средством регулирования и формирования общественных отношений. Прочие виды управления не имели значения в общественной жизни и в связи с этим не анализировались в научной среде. В соответствии с современным взглядом, все виды управления, которые охватываются понятием публичного управления, включались в состав единого государственного управления, таким образом, для более углубленного изучения публичного управления и дифференциации его от смежных значений не имелось объективных предпосылок.
В современном государстве управление не сводится к принуждению. Государственное управление существует вместе с функционированием иных субъектов. Осуществление государственного регулирования уже перестало быть исключительно монополией самого государства. Передача власти компетентным участникам, аппаратам, осуществляющим власть в публичном секторе, составляет основное целевое назначение публичного управления.
В условиях демократического государства социальные интересы относительно управляющей системы ограничиваются двумя направлениями публичной власти: обществом и государством. Для того, чтобы общественные интересы достигли реального единства, в системе публичного управления важно, чтобы совокупность управленческих процессов охватывала все сферы, необходимые для осуществления функций государства с целью гарантирования прав и свобод человека. П. А. Минаковым отмечено, что с принятием Конституции РФ понятие публичного управления стало употребляться в качестве объединяющего и обобщающего понятия государственного федерально, субфедерального управления и местного самоуправления [12, с. 5].
В научных трудах отсутствует единое общепринятое определение публичного управления. Например, В. Е. Чиркин публичное управление рассматривает как социальную деятельность определенных органов и должностных лиц [17, с. 22]. В. Ф. Халипов трактует публичное управление, как власть, открытую народу и его суждениям, общественная по характеру, не частная, вовлекающая в управление широкие круги населения [15, с. 134], что на наш взгляд кажется не совсем верным потому, как вовлечение слишком широкого круга населения может привести к дисбалансу управления, но бесспорно мнение населения должно учитываться.
Другой подход к публичному управлению связан с тем, что оно является синонимом государственного управления, что является по нашему убеждению ошибочным. В свое время В. Ф. Сиренко приравнивал публичную власть и государственную и называл ее государственной публичной властью [13, с. 69–70]. И. М. Степашин утверждал, что «Публичная, т. е. политически организованная власть, есть власть господствующего класса.».. [9, с. 84]. В трудах А. И. Кима сказано, что общественная и публичная власть не тождественны; тождественны же публичная и государственная власти, порожденные политическими отношениями [10, с. 65].
Мы совершенно не согласные с Л. А. Григорян, который утверждает, что публичная власть тождественна общественной власти. А общественная власть существует во всяком обществе [8, с. 16–21]; а также с мнением М. И. Байтина, что «политическая, государственная власть представляет собой разновидность общественной, публичной власти» [3, с. 134], так как, ярким примером подобного диссонанса может служить тоталитарный режим государственного управления советской власти, где абсолютно не учитывалось мнение народа и отсутствовал даже «намек» на общественную и публичную власть.
А. А. Югов считает, что публичное управление «...есть система всеобщего участия населения в решении совместных дел» [18, с. 12]. Он дает следующие характеристики публичной власти. «Публичная власть — это всякая политическая власть, осуществляемая гражданами в коллективных формах... Публичная власть — это особая и самостоятельная власть, не совпадающая по своему содержанию и объему с властью государственной…В известном смысле, публичная власть, когда мы понимаем ее как власть народа в целом, есть высшая форма власти» [18, с. 52–53]. Отождествление, А. А. Юговым публичной власти и народовластия, видится не совсем верным.
Публичное управление, справедливо отмечено В. Е. Чиркиным [16, с.6–7], есть проявление общественной власти, которая вбирает в себя управление государственное, власть территориальных публичных коллективов субъектов РФ, автономий и муниципальных образований и, наконец, власть корпоративную. Но при этом управление как процесс регулирования поведением социума, на наш взгляд, невозможно без преобладания чьей-то руководящей воли, будь то воля большинства либо того, кто лучше аргументирует свое мнение.
Необходимо, чтобы в публичном управлении было соотношение целей и интересов социума и целей и интересов самого публичного управления, т. е. интересы граждан совпадали с государственными, региональными, муниципальными и интересами социума. Большое значение придается согласованности и взаимодействию социальных норм, которые, с одной стороны, относятся к субъективным факторам и, с другой, которыми регулируется публичное управление. Публичное управление призвано исходить из реального состояния нормативной урегулированности социальных фактора, объективно оценивать место и качество различных видов социальных аспектов и лишь на этой основе стоит создавать и активизировать управляющие меры.
О. В. Глушакова выделяет публичное управление, как систему органов и институтов управления на всех уровнях управления, функционирование которых осуществляется в форме институализированных отношений, обеспечивающих сбалансированное развитие процессов социально-экономической системы [7, с. 56], с чем мы полностью солидарны.
Таким образом, объективным видится мнение Р. М. Усмановой, что публичное регулирование — это упорядочение отношений путем не только официально-властного установления государством, органами местного самоуправления, общественными организациями различных общеобязательных правил, но и с помощью выработанных самим обществом, коллективом граждан и негосударственными органами норм и правил поведения [14, с.138].
Однако стоит подчеркнуть, в отличие от государственного управления, основная задача публичного управления заключается не в том, чтобы регулировать все вокруг, а в том, чтобы наиболее эффективно объединить управление властвующих с саморегулированием подвластных. Учитывая мнения рассмотренных авторов, можно сделать вывод, что публичное управление в современных условиях заключает в себе систему мероприятий законодательного, исполнительного и контролирующего характера, реализуемых наделенными правом государственными и общественными институтами в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к различным трансформациям. Задача состоит в том, чтобы найти оптимальную меру и наиболее эффективные формы регулирования экономики, которые, не разрушая её рыночную природу, в то же время обеспечили бы общественным отношениям максимальную социально-экономическую эффективность.
Литература:
1. Азовкин И. А. Демократический характер государственной власти в СССР и механизм ее осуществления // Советское государство и право. — 1968. — № 9. — С. 11–16.
2. Аршакян, Д. Особенности управления социотехническими системами // Проблемы теории и практики управления. — 1998. — № 5. — С. 18–25.
3. Байтин М. И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972. — 239 с.
4. Барнашов А. М. Государственная власть как форма организации общества // Вестник Томского гос-го унив-та. Юридические науки. — 2004. — № 283. — С. 10–15.
5. Волков Ю. Е. Социальное управление как вид деятельности // Социально-политический журнал. 1997. — № 3. — С. 65–74.
6. Галахов В. И. Методология организации и управления кадровым потенциалом федерального железнодорожного транспорта: автореф. дис. д-ра техн. наук. М., 1998. — 48 с.
7. Глушакова О. В. Публичное управление процессами обеспечения качества жизни в социально-экономических системах / под общ. ред. проф. Н. В. Фадейкиной. — Новосибирск, 2012. — 454 с.
8. Григорян Л. А. Народовластие в СССР. М., 1972. — 186 с.
9. Григорян Л. А. Социалистическая государственная власть и представительная форма ее осуществления // Советское государство и право.1960. — № 3. — С. 84–92.
10. Ким А. И. Государственная власть и народное представительство в СССР. Томск, 1975. — 216 с.
11. Матвеишин Е. Г., Матвеишина И. Л. Оценка факторов развития доверия как основы экономического роста в регионах Украины / Публичное управление: теория и практика: сборн. науч. работ Ассоциации д-ров наук гос. упр-я.– Х.:“ДокНаукДержУпр”, 2010. — № 3–4. — 432 с.
12. Минаков П. А. Публичная власть: политологический аспект. Уфа, 2008. –200 с.
13. Сиренко В. Ф. Проблемы интереса в государственном управлении. Киев, 1980. –180 с.
14. Усманова Р. М. О соотношении понятий «публичное регулирование», «публичное управление» и «публичная власть» // Общество: экономика, политика, право. — 2011. — № 3. — С. 133–140.
15. Халипов В. Ф. Власть. Основы кратологии. М., 1995. — 300 с.
16. Чиркин В. Е. Об изучении основ публичного управления // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 3. — С. 6–8.
17. Чиркин В. Е. Публичная власть. М., 2005. — 175 с.
18. Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. — 124 с.
