О некоторых вопросах государственного управления и кадровой работы



В настоящее время вопросы государственного управления все больше привлекают внимание кадровиков. Почему? Потому что вопросы государственного управления и системы государственного управления существенно влияют на деятельность органов государственной власти, в частности на кадровое строительство в органе государственной власти [1].

Учитывая, что:

– содержание термина «государственное управление» в Российской Федерации не приняло застывших форм и динамично развивается;

– понятие термина «система государственного управления» является относительно новым и продолжает совершенствоваться и дополняться;

кадровикам время от времени необходимо уточнять содержание вышеназванных терминов.

Дело в том, что орган государственной власти успешно решает возложенные на него задачи в том случае, если его организационно-штатная структура способствует надлежащему исполнению таких задач: созданы соответствующие структурные подразделения в органе государственной власти, укомплектованные государственными гражданскими служащими (далее — гражданские служащие) и лицами, замещающими должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы (далее — работники), имеющими необходимую подготовку и опыт.

Таким образом, развитие исовершенствование государственного управления, системы государственного управления влекут за собой кадровую перестройку каждого органа государственной власти: мобильное изменение организационно-штатной структуры органа государственной власти иего комплектование гражданскими служащими иработниками ссоответствующей подготовкой иопытом работы.

Обратимся к вопросам государственного управления.

1. О понятии «государственное управление». Понятие «государственное управление» употребляется в служебной переписке государственных органов власти, в научной и учебной литературе в различных значениях.

Суждения ученых, практиков, преподавателей высших учебных заведений о государственном управлении многообразны. Манохин В. М. (1977 год) сводит государственное управление к исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций [16]. Радченко А. И. (1997 год) понимает под государственным управлением деятельность исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов законодательной власти [13]. Курашвили Б. Н. (1987 год) предлагает такое суждение о государственном управлении: «Начинать нужно с теории государственного управления. Пришло время распроститься с односторонним представлением о государственном управлении и принять форму сотрудничества» [10]. Козбаненко В. А. (2002 год) описывает государственное управление как деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях [8]. Глазунова Н. И. (2002 год) определяет государственное управление как воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы [9]. Рой О. М. (2006 год) дает такое определение: «Государственное управление — это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти» [14]. Батычко В. Т. (2008) делает обобщенный вывод о том, что государственное управление — это управление делами государства [6]. Малышева М. А. (2011 год) понимает под государственным управлением управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующей формы исполнительно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности [11]. Слепышев А. Л. (2014 год) резюмирует, что государственное управление — это целенаправленная деятельность органов государственной власти по обеспечению территориальной целостности страны, благополучия ее населения (граждан) на основе социально-экономического развития страны и цивилизованных норм её устройства, а также по легитимизации и оптимизации властных функций самих органов государственной власти [15]. Байнова М. С. (2016 год) делает вывод, что государственное управление — это деятельность органов власти, направленная на выражение интересов общества [7]. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И. предлагают довольно интересный вывод: «Государственное управление является содержанием деятельности органов исполнительной власти» [12].

Вышеприведенные определения государственного управления позволяют в динамике лет (с 1977 по 2019 год) условно определить вектор изменений понимания государственного управления в научной литературе, а также выделить общее в определениях, что их объединяет.

Авторы находят, что, по сути, во всех приведенных определениях общим является понимание государственного управления как исполнения возложенных на органы власти функций и полномочий.

С годами (в нашем случае с 1977 года) трактовка государственного управления дополняется и совершенствуется. Исследователи, учитывая действующее законодательство и развитие науки об управлении в соответствующий период, конкретизируют определение и предлагают новые взгляды на понимание сути государственного управления. Так, деятельность органов власти (органов исполнительной власти) подразделяется [ГК1]на:

– исполнительно-распорядительную (1977 год);

– контрольно-надзорную (2011);

– деятельность по оптимизации властных функций самих органов власти (2014 год).

Уточняются цели государственного управления:

– достижение целей соответствующего территориального образования (1997 год);

– выполнение организационно-регулирующих и служебных функций в обществе (2002 год);

– обеспечение территориальной целостности (2014 год);

– благополучие населения (2014 год);

– выражение интересов общества (2016 год).

Меняется понимание сути государственного управления:

– повседневное выполнение возложенных функций (1977 год);

– сотрудничество (1987 год);

– принятие, организация и контроль исполнения правовых актов законодательной власти (1997 год);

– реализация властных полномочий (2002 год);

– процесс регулирования отношений внутри государства (2006 год);

– управление делами государства (2008 год);

– управление делами общества (2011 год).

Таким образом, подводя итоги, мы находим, что содержание понятия «государственное управление» изменилось. Так, деятельность государственных органов в настоящее время включает в себя не только исполнительно-распорядительную, но иконтрольно-надзорную, идеятельность по оптимизации властных функций самих органов власти. Изменились цели государственного управления: от достижения целей соответствующего территориального образования до благополучия населения ивыражения интересов общества. Коренным образом изменилось понимание сути государственного управления: от повседневного выполнения возложенных функций до управления делами общества.

Что дает кадровикам вышеприведённый вывод? Ответ: очень многое. Понимание того, что вгосударственном органе, осуществляющем исполнительно-распорядительную деятельность во исполнение законов, состоящую в повседневном практическом выполнении функций, сформирована своя организационно-штатная структура и осуществлено соответствующее комплектование гражданскими служащими и работниками. А государственному органу, осуществляющему исполнительно-распорядительную, контрольно-надзорную деятельность идеятельность по оптимизации властных функций самого органа власти вцелях благополучия граждан ивыражения интересов общества, потребуется совсем другое организационно-штатное построение и комплектование гражданскими служащими и работниками. Более того, понимание сути государственного управления в настоящее время также существенно влияет на кадровое строительство. Конечно, организационно-штатное построение государственного органа, выполняющего возложенные функции, будет одно, а организационно-штатное построение государственного органа, осуществляющего управление делами, в частности конкретной отраслью, будет уже другое, потому что управление делами включает в себя широкий спектр деятельности, не только выполнение возложенных функций.

Итого: на сегодняшний день изменилось понимание огосударственном управлении, по сути, идеологически (система взглядов). Всвязи сэтим возникает объективная необходимость построения органов государственной власти, осуществляющих управление делами, вчастности конкретными отраслями, вцелях благополучия граждан. Вот задача, которая должна быть поставлена перед кадровыми подразделениями. Кадровикам предстоит большая работа по кадровому строительству органов государственной власти, отвечающих современным реалиям государственного управления. Мы находимся только в начале пути.

Как выполнить такую задачу? По каким направлениям идти во исполнение задачи? На эти вопросы поможет ответить содержание системы государственного управления.

2. О понятии «система государственного управления». Рассмотрим мнения некоторых ученых о системе государственного управления.

По мнению Козбаненко В. А., система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления властно-управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах, и включает государственные органы, гражданских служащих, совокупность реализуемых функций и используемый при этом комплекс методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные связи между объектами и субъектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот [8]. Глазунова Н. И. представляет систему государственного управления как совокупность ее подсистем [9] (см. таблицу 1).

Таблица 1

Институциональная подсистема (федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации	Нормативно-правовая подсистема	Коммуникативная подсистема (управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные), неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами — в статике и динамике)
	Система государственного управления
Функционально-структурная подсистема (функции госуправления, анализ распределения функций, их размещение по вертикали и горизонтали, уровень централизации, децентрализации)		Профессионально-культурная подсистема (слияние интеллекта и действий, способность госслужащих реагировать адекватно на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, своего рода управленческую преемственность, не рвать оправдавшие себя «нити», традиции в управлении, учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осуществляемых ныне реформ)
	Профессионально-кадровая подсистема

Слепышев А. Л. считает, что система государственного управления состоит из следующих составляющих [15] (см. табл. 2).

Таблица 2

Субъект управления (органы государственной власти)	Система государственного управления	Объект управления (общество, сферы жизнедеятельности общества, социальные группы, отдельно взятые граждане)
Механизм государственного управления (организация воздействия субъекта управления на объект управления, которая включает в себя подсистемы: кадровую, организационную, экономическую, финансовую)

Байнова М. С. приходит к выводу, что система государственного управления — это совокупность:

– институтов (органы государственной власти, структура органов государственной власти, должностные лица),

– функций,

– отношений,

– решений,

– принципов управления обществом (иерархичность, обратная связь, компетентность, целенаправленность, ответственность, совершенствование) [7].

Ученый, раскрывая содержание системы государственного управления, обращает наше внимание на ее закономерности. Перечислим некоторые из них:

– изменение функций управления по мере изменения уровня управления;

– оптимизация числа ступеней управления;

– зависимость между числом подчиненных и возможностями контроля их действий руководителями.

Таким образом, следуя логике, что государственное управление функционирует не в виде отдельных элементов, а системно, обобщим вышеприведенные определения. Ключевыми укрупнёнными составляющими системы государственного управления как целостного построения являются:

– единая правовая основа;

– государственные органы власти как субъект управления (должностные лица, гражданские служащие);

– общество, социальные группы, гражданин как объект управления;

– реализуемые функции, полномочия субъекта управления;

– прямые и обратные связи;

– механизм государственного управления (управленческие действия, управленческие решения, управленческие отношения; управленческие традиции по кадровым, организационным, экономическим, финансовым, бюджетным направлениям);

– цели, принципы государственного управления.

Является ли приведенный перечень укрупненных составляющих системы государственного управления исчерпывающим? Вопрос спорный и открытый. По мнению авторов, в систему государственного управления должны быть включены:

идеология (идеи, система взглядов) государственного управления (воздействие на общество может быть различным; в частности, в настоящее время исследователи называют в качестве цели государственного управления благосостояние граждан);

механизм изменений в государственном управлении, включая оптимизацию властных функций органов власти, оптимизацию органов власти (органы государственной власти крайне медленно развиваются, приобретают новые качества, не успевают за изменениями в обществе, поэтому необходимо адекватно реагировать на вызовы внешней среды; таким образом, необходимо думать об устойчивости государственного управления в новых условиях).

Что дает кадровикам обращение к теории вопроса о системе государственного управления? Ответ: направления деятельности, которым кадровики должны уделить внимание для выполнения задачи построения современного органа государственной власти.

Во-первых, система государственного управления включает в себя кадровую составляющую (профессионально-кадровая подсистема, кадровая подсистема). Кадровая составляющая есть одно из направлений, серьезную проработку которой предстоит начать кадровикам при построении органа власти, по сути, нового поколения. Что включает в себя кадровая составляющая? Прежде всего, это и есть осуществление кадрового строительства (организационно-штатное построение и комплектование органа государственной власти гражданскими служащими и работниками) [1].

Во-вторых, система государственного управления включает в себя функции государственного управления (в том числе функции иполномочия органов государственной власти). Проработка функций и полномочий органов государственной власти есть другое направление деятельности кадровиков при построении органа государственной власти. Почему? Потому что функционально-структурный анализ позволяет выявить набор функций, которые орган государственной власти правомочен осуществлять; установить (определить), какие структурные подразделения органа государственной власти реализуют (будут реализовывать) эти функции и полномочия; определить, насколько функциональное и структурное построения соответствуют друг другу; обнаружить (прогнозировать) и исключить дублирование функций и полномочий; определить (прогнозировать), не допустить несоответствия функциям и полномочиям внутреннего организационно-штатного построения органа государственной власти; произвести расчет численности должностей гражданской службы [2]. Справочно. В соответствии со статьей 8 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации учреждаются в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа (предоставления государственных услуг или предоставления государственных функций).

Дополнительно авторы обращают внимание, что функционально структурный анализ позволяет получить ответы на вопросы, которые часто остаются без внимания. А именно:

− наделен ли орган государственной власти полномочиями в целях управления делами, в частности, конкретной отрасли? Если наделен, то как управляет делами, выполняет весь функционал или только декларирует;

− соответствует ли деятельность органа государственной власти полномочиям (функциям), определенным в положении об органе государственной власти;

− все ли структурные подразделения органа государственной власти обеспечивают исполнение полномочий органа государственной власти (по положениям о структурных подразделениях и в действительности по документообороту);

− все ли гражданские служащие обеспечивают исполнение полномочий (государственных функций) органа государственной власти (по должностным регламентам и в действительности по документообороту, по административным регламентам исполнения государственных функций).

Наблюдения авторов показали, что ответы на эти вопросы способствуют не только детальной оценке эффективности деятельности органа государственной власти, но и определению, насколько такой орган государственной власти необходим.

В-третьих, система государственного управления имеет свои закономерности. Изучение и применение их на практике — важное направление деятельности кадровиков при построении органа государственной власти. Рассмотрим несколько основных закономерностей.

Изменение функций управления по мере изменения уровня управления. Это означает увеличение одних функций и сокращение других на различных уровнях иерархии управления. Функции руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга отличаются от функций руководителя структурного подразделения исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, хотя гражданская служба обоих связана с принятием решений.

Оптимизация числа ступеней управления. Оптимизация числа уровней управления предполагает устранение лишних ступеней управления, что повышает скорость прохождения информации. Чем меньше уровней управления в структуре органа государственной власти, тем управление эффективнее. С увеличением числа уровней управления возрастает время на прохождение документов; кроме того, информация, передаваемая через других лиц, может искажаться. Важно заметить, что речь идет не о сокращении числа уровней управления, а только об оптимизации — поиске оптимального соответствия между скоростью прохождения информации, эффективностью прямой и обратной связи и размером управляемого объекта.

Зависимость между числом подчиненных ивозможностями контроля их действий руководителями. Для органов государственной власти наиболее эффективной является группа из 3–9 человек в непосредственном подчинении одного руководителя.

Таким образом, знание закономерностей системы государственного управления и учет их в работе позволит кадровикам не допустить ошибок при осуществлении кадрового строительства органов государственной власти.

В-четвертых, следует учитывать, что в природе нет неизменяющихся систем. Система государственного управления не является исключением. Чем выше скорость развития общества, тем большее число факторов влияет на систему государственного управления, в частности на органы государственной власти. Если эти факторы игнорировать, то органы государственной власти не будут способны обеспечивать развитие общества и благосостояние граждан в новых условиях. Система государственного управления, невнимательная к интересам общества, перестает работать в интересах граждан. Это показатель того, что система работает только на себя.

Таким образом, необходимо учитывать, что с развитием общества реформируется государственное управление, по-новому форматируется система государственного управления, и, как следствие, организационно изменяется структура органов государственной власти. При осуществлении кадрового строительства органа государственной власти необходимо предусмотреть его способность креагированию на изменения вотрасли, вобществе (учитывать интересы общества иреальные потребности граждан); кперестройке (гибкость, мобильность).

Рассмотрев направления деятельности специалистов по кадровому строительству органов государственной власти, вытекающие из теории вопроса о системе государственного управления, обратимся к документам федерального и регионального уровня, определяющим детализацию направлений совершенствования системы государственного управления, обращая внимание на кадровую составляющую. Кадровикам необходимо учитывать эти направления в своей работе.

Так, в Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 [17] определены основные направления совершенствования системы государственного управления. Анализируя их, авторы выделяют следующие укрупненные направления:

– разработка проектов нормативных правовых актов, их общественное обсуждение, размещение соответствующей информации в сети Интернет;

– предоставление государственных и муниципальных услуг (принцип одного окна);

– работа с заявлениями, предложениями, жалобами граждан;

– государственный контроль;

– работа по созданию условий для оценки гражданами эффективности деятельности руководителей органов государственной власти, государственных предприятий и учреждений;

– обеспечение формирования и деятельности общественных советов при органах государственной власти;

– развитие государственной гражданской службы;

– работа по повышению бюджетной обеспеченности местных бюджетов.

Каждое из укрупненных направлений кадровиками берется в работу и учитывается при осуществлении кадрового строительства органа власти. Особо хочется уделить внимание содержанию укрупненного направления «развитие государственной гражданской службы». Рассмотрим его содержание. Развитие государственной гражданской службы включает в себя вопросы:

– деятельности конкурсных и аттестационных комиссий;

– совершенствования системы оплаты труда гражданских служащих;

– повышения квалификации гражданских служащих;

– применения срока испытания;

– формирования кадрового резерва;

– ротации;

– наставничества;

– моральной и материальной мотивации гражданских служащих.

Таким образом, находим, что содержание данного направления посвящено части кадровой работы [1] и обращает наше внимание на вопросы прохождения гражданской службы.

В Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, разработанном Минэкономразвития России [22], в целях повышения эффективности системы государственного управления предложено развитие следующих направлений:

– работа по противодействию коррупции;

– работа по повышению качества государственного регулирования (сокращение доли государственного участия в экономике);

– реформа системы закупок;

– совершенствование государственного стратегического планирования.

В предложенных выше направлениях повышения эффективности системы государственного управления из составляющих кадровой работы упоминается противодействие коррупции.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.2014 № 494 утверждена государственная программа Санкт-Петербурга «Повышение эффективности государственного управления в Санкт-Петербурге» [20]. Цель государственной программы — эффективное функционирование системы государственного управления в Санкт-Петербурге. Государственная программа рассчитана на реализацию в период с 2018 по 2021 год. Рассмотрим, какие задачи призвана решать государственная программа. Это:

– повышение качества предоставления государственных услуг, исполнения государственных функций, открытости государственного управления;

– повышение эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг в Санкт-Петербурге;

– повышение эффективности подготовки управленческих кадров (совершенствование системы дополнительного профессионального образования, подготовка резерва управленческих кадров в Санкт-Петербурге, обеспечение реализации Плана мероприятий по реализации государственного плана подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации).

В приведенном выше документе, безусловно, все задачи довольно весомые и важные. Кадровая составляющая представлена работой с управленческими кадрами.

Рассмотрев документы, мы находим, что заявленные направления совершенствования системы государственного управления заслуживают внимания и их реализация даст свой положительный эффект. Однако авторов тревожит вопрос об отсутствии полноценной кадровой составляющей. В настоящее время вопросы о развитии государственной службы, противодействии коррупции, подготовке управленческих кадров актуальны. По нашему мнению, в настоящее время необходимо обратить внимание на кадровое строительство: построение органа государственной власти нового поколения— органа государственной власти, управляющего делами в отраслях винтересах общества иповышения благосостояния граждан. Почему? Потому что вопрос о построении органа государственной власти нового поколения является фундаментальным в системе государственного управления (без органа государственной власти невозможно государственное управление).

Обращение к кадровому строительству органа государственной власти нового поколения позволяет увидеть то, что не замечалось ранее. Так, без должного внимания остаются лица, замещающие должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы. Это выражается в следующем [3]:

– для них не предусмотрено повышение квалификации и профессиональная подготовка;

– не принимается во внимание усложнение работы, которую они выполняют;

– они получают за свой квалифицированный и высокопрофессиональный труд недостаточное вознаграждение. В частности, должностной оклад специалиста по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям составляет 11–12 расчетных единиц (одна расчетная единица равна 1410 рублям) [4, 18, 19]. По роду своей деятельности специалисты по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям в органах государственной власти участвуют в защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В настоящее время они реализуют меры по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции COVID-19 [21].

Возможно ли дальше недооценивать труд лиц, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы? Нет. Пришло время обратить внимание на работников органов государственной власти. Почему? Потому что структурные подразделения органов государственной власти, укомплектованные полностью или частично работниками (заведующие отделами, старшие инженеры, старшие инструктора и др.), в полном объеме участвуют в государственном управлении либо обеспечивают его. Это руководители и работники с высшим образованием и достаточным опытом работы, они решают серьезные государственные задачи. Их значимость и важность их труда трудно переоценить. Например, старшие экономисты подразделений закупок участвуют в осуществлении закупок для государственных нужд на миллионы рублей. Старшие бухгалтеры (старшие экономисты), в частности, разрабатывают документацию по предоставлению органам государственной власти ассигнований на несколько лет вперед, а это десятки миллиардов рублей.

Таким образом, приведенные примеры свидетельствуют о том, что работники занимают обособленное место в комплектовании органов государственной власти. Они не гражданские служащие и не рабочие. Необходимо на федеральном и региональном уровнях начать разработку положения о лицах, замещающих должности в органах государственной власти, не являющиеся должностями государственной гражданской службы (правовой статус, права, обязанности, ответственность, ограничения, запреты, пересмотр оплаты труда, переподготовка, повышение квалификации и др.).

Авторы полагают, что должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, будут востребованы в значительной степени в органах государственной власти нового поколения на позициях обеспечивающих специалистов взамен гражданских служащих. Такой шаг оптимизирует комплектование сотрудниками органы власти и имеет свои преимущества. Вот некоторые из них.

Обеспечение деятельности гражданского служащего на позиции обеспечивающего специалиста — более трудоемкий, перегруженный формальностями процесс, требующий постоянного внимания не к его служебной деятельности, а к его статусу, в то время как обеспечение деятельности лица, замещающего должность, не являющуюся должностью государственной гражданской службы, на позиции обеспечивающего специалиста адекватно его работе и незаформализовано. Отсутствуют многочисленные согласования, проверки, отчеты, процедуры, сроки ожидания, подтверждения, заключения; нет привлечения определенного количества должностных лиц для обслуживания его статуса.

Мобильность комплектования.

Лица, замещающие должности, не являющееся должностями государственной гражданской службы, есть реальный действующий резерв органа государственной власти для последующего поступления на государственную гражданскую службу, а не формальный.

Устранение дублирования обеспечивающей деятельности в органе государственной власти. В настоящее время обеспечивающую деятельность осуществляют гражданские служащие (специалисты 1-й категории) и лица, замещающие должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы.

Разумный экономический эффект. Меньше затрачивается денежных средств для оплаты труда и службы сотрудников органа государственной власти.

К вопросу об оплате труда лиц, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы. Авторы предложили своей вариант его решения [4], суть которого заключается в приравнивании окладов по должности лиц, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, к окладам по должностям гражданских служащих (одинаковое количество расчетных единиц). Нечасто, но иногда оппоненты упрекают авторов в несправедливости приравнивания должностных окладов работников и гражданских служащих. Авторы парируют упреки предложением оппоненту провести только один рабочий день, например, на аппаратной работе (подготовка писем, докладов, выступлений; ответы на звонки, организация встреч, совещаний; выписка пропусков, исполнение поручений, ведение графиков мероприятий, согласование документов в аппаратах руководителей других органов власти, сбор информации и тому подобное) у руководителя органа государственной власти «от восхода и до заката». Примечание. Секретарь — это должность не государственной гражданской службы, должностной оклад — 12–13 расчетных единиц, то есть 16920–18330 рублей в месяц. Осознав напряженность (сложность и многозадачность одновременно) аппаратной работы, оппоненты перестают возражать.

Подводя итоги рассмотрения документов о совершенствовании системы государственного управления, авторы предлагают в обязательном порядке включить вдокументы федерального ирегионального уровня вкачестве меры по совершенствованию системы государственного управления кадровое строительство: построение органа государственной власти нового поколения— органа государственной власти, управляющего делами вотраслях винтересах общества иповышения благосостояния граждан.

Что касается перевода категории должностей гражданской службы «обеспечивающие специалисты» в должности, не являющиеся должностями гражданской службы, то авторы считают это одним из шагов в построении органа государственной власти нового поколения.

Уточнив термины «государственное управление» и «система государственного управления», проработав теорию и практику вопросов о государственном управлении и системе государственного управления, учитывая современные реалии и вызовы общества, авторы констатируют объективную необходимость построения органа государственной власти нового поколения — органа государственной власти, управляющего делами в отраслях в интересах общества и повышения благосостояния граждан.

С чего начать большую работу? Как осуществить кадровое строительство органа власти нового поколения? Какими силами? Вот вопросы, на которые требуется ответить уже сегодня. Авторы не остаются в стороне и предлагают следующие шаги, осознавая объем работы и необходимость скрупулёзного командного труда.

1. Перед большой работой необходимо все посчитать. В настоящее время оставлена без должного внимания работа по нормированию служебной деятельности гражданских служащих и трудовой деятельности лиц, замещающих должности, не являющиеся должностями гражданской службы, в органах государственной власти. Об этом свидетельствуют ходатайства ряда органов государственной власти об увеличении штата и численности должностей. В ходатайствах говорилось о перегрузках в деятельности сотрудников органов государственной власти и больших временны́х затратах гражданских служащих на реализацию функций, возложенных на орган государственной власти (далее — временны́е затраты). Однако расчеты временны́х затрат не производились и не прилагались к ходатайствам. По мнению авторов, расчеты временны́х затрат обязательно должны быть!

В условиях ограниченного финансирования деятельности органов государственной власти нельзя принимать эмоциональных и политических решений. Нужны расчеты. Только на основании расчетов представляется возможным принимать обоснованные решения о сокращении должностей либо учреждении новых.

Развитие новых технологий, применяемых на рабочих местах гражданских служащих (работников); дополнение, изменение задач и полномочий, возлагаемых на органы государственной власти, изменение понимания государственного управления и системы государственного управления влекут за собой необходимость постоянной, систематической работы по нормированию служебной и трудовой деятельности в органах государственной власти [2].

В связи с этим предлагается создать на федеральном и региональном уровнях структурное подразделение по вопросам нормирования служебной деятельности гражданских служащих и трудовой деятельности лиц, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, органов государственной власти. Задачи, которые будет решать такое структурное подразделение:

– нормирование служебной деятельности гражданских служащих и трудовой деятельности лиц, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, органов государственной власти;

– методическая работа (оказание помощи руководителям органов государственной власти по профильному вопросу).

2. Пришло время все проанализировать. Необходимо провести функционально-структурный анализ полномочий (функций), которые органы государственной власти правомочны осуществлять. Данное действие важное. Оно позволит определить реальное положение дел:

– проверить, какие полномочия вписаны в положения об органах государственной власти, какие из них они только декларируют, а какие реально выполняют;

– выяснить, насколько функциональное и структурное построение органа государственной власти соответствуют друг другу;

– обнаружить (прогнозировать) и исключить дублирование функций, полномочий.

Данная информация будет необходима для расчета числа должностей гражданской службы и работников в органе государственной власти.

Далее. Наработанный опыт аналитической работы впоследствии будет применим при построении органов государственной власти нового поколения, в частности при разработке, определении полномочий органа государственной власти вцелях управления делами конкретной отрасли, проработке вопросов соответствия функционального иструктурного построения органа государственной власти.

Безусловно, одному человеку не под силу провести функционально-структурный анализ полномочий, в частности, исполнительных органов государственной власти отдельного региона. Это большая командная работа.

В этой связи предлагается создать на региональном уровне структурное подразделение по вопросам оптимизации полномочий органов государственной власти (например, структурное подразделение по оптимизации полномочий исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга). Задачи, которые будет решать такое структурное подразделение:

– координация деятельности органов государственной власти (в частности, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации) по оптимизации полномочий органов государственной власти (исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации);

– функционально-структурный анализ полномочий (функций) органов государственной власти;

– методическая работа (оказание помощи руководителям органов государственной власти по профильному вопросу).

Данное структурное подразделение будет тесно взаимодействовать со структурным подразделением по вопросам нормирования служебной деятельности гражданских служащих и трудовой деятельности лиц, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, органов государственной власти.

3. Пришло время серьезно заняться организационно-штатным построением органов государственной власти. Какая структура на федеральном и региональном уровнях занимается организационно-штатным построением органов государственной власти и участвует в процессе создания (оптимизации, ликвидации) органа государственной власти, контролирует вопросы реализации принципа единоначалия в органе государственной власти, анализирует организационно-штатное устройство и устройство управления органов власти? Открытый вопрос. Двум-трем гражданским служащим не под силу такой объем работы. К тому же им нужна соответствующая подготовка, квалификация, опыт кадровой работы, опыт работы в отрасли, дополнительная подготовка по направлению отрасли или дополнительное образование, опыт государственной службы. Авторы предлагают создать на региональном уровне структурное подразделение по вопросам организационно-штатного устройства органов государственной власти (исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации) [1].

Данному подразделению для подготовки к формированию органов государственной власти нового поколения предстоит большая работа:

– участие в разработке автоматизированного электронного комплекса по моделированию организационно-штатного построения органа государственной власти, основанного на цифровых технологиях;

– создание правил разработки структурной схемы и штатного расписания органа государственной власти в целях выработки единого подхода к подготовке таких документов;

– разработка положения о типовом организационно-штатном построении органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. В настоящее время отсутствие такого положения приводит к функционально-структурному дисбалансу в органах власти; возложению на структурные подразделения не свойственных им задач; перегрузке сотрудников органов власти и, как следствие, возникновению затяжных конфликтных ситуаций; увеличению обоснований, запросов, пояснений по учреждению должностей и созданию структурных подразделений, которые должны быть учреждены и созданы в директивном порядке в соответствии с действующим законодательством; появлению подразделений, выполняющих функции, не свойственные органу государственной власти, и т. п.;

– создание единой формы обоснования формирования структурного подразделения в органе государственной власти и формы обоснования ввода новых должностей гражданской службы и должностей, не являющихся должностями гражданской службы;

– регулярная актуализация требований к формированию структурных подразделений органов государственной власти и проработка узловых моментов, требующих уточнения (например, Требования к формированию структурных подразделений исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (комитетов, служб, палат, управлений, инспекций), утвержденные распоряжением правительства Санкт-Петербурга от 30.06.2006 № 78-рп, определяют, что первый заместитель, заместители руководителя исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга (далее — ИОГВ) должны координировать и контролировать деятельность не менее двух структурных подразделений). В настоящее время такое положение дел требует пересмотра и уточнения. Первый заместитель в отличие от заместителя руководителя ИОГВ наряду с управлением двумя структурными подразделениями осуществляет контроль исполнения всех поручений — от Президента Российской Федерации до руководителя ИОГВ; решает все организационные вопросы в ИОГВ; в первоочередном порядке замещает руководителя ИОГВ. Эти нагрузки не учитываются в вышеназванном документе; более того, оклад [ГК2]первого заместителя такой же, как и у заместителя руководителя ИОГВ. По мнению авторов, необходим пересмотр данной нормы и разработка отдельного порядка определения позиции первого заместителя руководителя ИОГВ в системе управления ИОГВ с учетом реальной нагрузки.

В дальнейшем, по мнению авторов, структурное подразделение по вопросам организационно-штатного устройства органов государственной власти (в частности, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации) в процессе построения и сопровождения деятельности органов государственной власти нового поколения будет тесно взаимодействовать со структурным подразделением по вопросам нормирования служебной деятельности гражданских служащих и трудовой деятельности лиц, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, органов государственной власти; со структурным подразделением по вопросам оптимизации полномочий органов государственной власти, в установленном порядке с органами государственной власти, с высшими учебными заведениями.

4. Пришло время серьезно отнестись к подготовке кадров и исследованиям по вопросам государственного управления. Без надлежащей подготовки кадров и научного подхода не построить и не обеспечить деятельность органов государственной власти в целях благополучия населения, в интересах общества. Коммерческие организации, карьерные коучи, карьерные консультанты, бизнес-тренеры, сертифицированные фасилитаторы, организационные консультанты не помощники в данном деле. Во-первых, потому, что государственное управление должно осуществляться без участия коммерческих организаций. Во-вторых, кто и как оценивал подготовку и качество материалов, предлагаемых гражданским служащим коммерческими организациями, карьерными коучами, карьерными консультантами, бизнес-тренерами, сертифицированными фасилитаторами, организационными консультантами на предмет научности, соответствия действующему законодательству, государственному интересу, интересам общества? По мнению авторов, никто. В органах государственной власти наблюдается ситуация, когда руководители структурных подразделений, пройдя обучение по продвинутым технологиям, в частности, не умеют принимать решений и не знают, что это такое; гражданские служащие не имеют понятия о единоначалии. Это приводит к ослаблению государственного управления в стране.

Учитывая, что специальные вопросы государственного управления не рассматриваются высшими учебными заведениями, авторы предлагают создать институт повышения квалификации в регионах Российской Федерации [5]:

– для исследования вопросов государственного управления, системы государственного управления, кадрового строительства;

– для разработки, моделирования, проведения экспериментальных проверок стратегических и тактических решений, доктрин, стратегий региона;

– для разработки и проверки моделей построения органов власти, изучения вопросов и проблем деятельности органов власти и выработки путей их разрешения;

– для подготовки граждан к гражданской службе;

– для обучения по программам «Прохождение государственной гражданской службы в органе государственной власти», «Управление структурным подразделением органа государственной власти», «Управление органом государственной власти», «Управление субъектом Российской Федерации», «Управление государственным учреждением», «Управление государственным предприятием», «Руководитель подразделения по вопросам государственной службы и кадров»;

– для обучения лиц, назначаемых на должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, по программе «Статус лиц, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, в органе государственной власти»;

– для повышения квалификации и переподготовки гражданских служащих и работников органов государственной власти.

Теоретический подход позволяет уже сейчас прогнозировать положительный эффект от работы института повышения квалификации.

5. Что такое орган государственной власти нового поколения?

Учитывая мнения ученых о государственном управлении, авторы формулируют понятие «орган государственной власти нового поколения» следующим образом: орган государственной власти нового поколения есть государственная организация, наделенная полномочиями государственно-властного характера, самостоятельно управляющая делами в соответствующей отрасли, сфере деятельности посредством осуществления исполнительно-распорядительных, контрольно-надзорных функций в интересах общества и повышения благосостояния граждан.

Обобщая прогрессивные идеи ученых, руководителей, заместителей руководителей органов государственной власти, руководителей структурных подразделений органов государственной власти, гражданских служащих, работников, кадровиков, руководителей подведомственных организаций об органе государственной власти нового поколения, авторы сводят полученную информацию к следующему:

1. Задачи органа государственной власти нового поколения должны включать позицию об управлении делами в конкретной отрасли в регионе в интересах общества и благополучия населения.

Для осуществления задачи управления делами в отрасли региона орган государственной власти нового поколения обязательно должен быть наделен соответствующими полномочиями.

2. Организационно-штатное построение органа государственной власти нового поколения должно обеспечивать исполнение им задачи об управлении делами в конкретной отрасли в регионе в интересах общества и благополучия населения. Для этого необходимо:

– иметь в составе органа государственной власти нового поколения структурные подразделения по управлению отраслью, сферой деятельности; функциональные структурные подразделения для решения входящих в их компетенцию специальных вопросов; контрольно-надзорные подразделения; вспомогательные подразделения;

– иметь в составе органа государственной власти нового поколения структурное подразделение по управлению делами (анализ и выработка предложений по оптимизации полномочий и функций органа государственной власти; оценка изменений в отрасли или сфере деятельности; выработка предложений по устойчивости государственного управления в отрасли или сфере деятельности; формирование решений руководителя по вопросам, относящимся к компетенции органа государственной власти; выработка проектов решений (оформление) экстренных задач действенно, результативно, правильно; прогноз; моделирование; аппаратная работа руководителя органа государственной власти; самооценка эффективности деятельности органа государственной власти);

– иметь в составе органа государственной власти нового поколения структурное подразделение по мониторингу качества управления делами в отрасли и оценке удовлетворения реальных потребностей граждан;

– учесть при организационно-штатном построении органа государственной власти нового поколения оптимизацию ступеней управления (индивидуально проработать вопрос для каждого органа государственной власти; в частности, определиться, насколько эффективны в управлении делами отрасли такие громоздкие структурные подразделения, как управления с отделами, в состав которых включены еще сектора, необходимы ли они и т. д.);

– учесть при организационно-штатном построении органа государственной власти нового поколения зависимость между числом подчиненных и возможностями контроля их действий руководителями структурных подразделений (проработать вопрос для каждого органа государственной власти индивидуально, в частности, определиться, оправдана ли в структурном подразделении численность сотрудников, например, более 9 человек и т. д.);

– учесть при организационно-штатном построении органа государственной власти нового поколения, что в целях технического обеспечения деятельности органа государственной власти в штатные расписания должны включаться исключительно должности, не являющиеся должностями гражданской службы; должности гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» в обязательном порядке заменяются должностями, не являющимися должностями гражданской службы, с учетом пересмотра оплаты труда работников;

– учесть при организационно-штатном построении органа государственной власти нового поколения, что структурные подразделения, укомплектованные на 100 % лицами, замещающими должности, не являющиеся должностями гражданской службы, активно принимают участие в управлении делами в соответствующей отрасли (в перспективе возможно обоснованное уменьшение количества должностей гражданской службы в органе государственной власти и увеличение количества должностей, не являющихся должностями гражданской службы, с серьезным пересмотром должностных окладов).

3. Комплектование должностей заместителей руководителя органа государственной власти осуществлять только после соответствующей подготовки по программе «Управление органом государственной власти». Лицо, назначаемое на должность руководителя органа государственной власти, должно быть компетентным в отрасли или сфере деятельности органа государственной власти. Если руководитель органа государственной власти не будет иметь отраслевой подготовки и опыта работы в отрасли, то как он сможет управлять делами в порученной отрасли, как он сможет развивать то, чего не знает?
4. Комплектование должностей руководителей органа государственной власти осуществлять только после соответствующей подготовки кандидата по программе «Управление структурным подразделением органа государственной власти».
5. Комплектование должностей гражданской службы категории «специалисты» осуществлять только после соответствующей подготовки кандидатов по программе «Прохождение государственной гражданской службы в органе государственной власти».
6. Комплектование должностей, не являющихся должностями государственной гражданской службы, осуществлять только после обучения кандидатов по программе «Статус лиц, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, в органе государственной власти»;
7. Предусмотреть комплектование должностей гражданской службы, относящихся к категории «специалисты», по решению руководителя органа государственной власти без проведения конкурсных процедур в случаях объявления режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Безусловно, такое предложение потребует внесения изменений в Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Такой шаг оправдан. Так, в период действия режима повышенной готовности в Санкт-Петербурге были приостановлены на несколько месяцев конкурсы на замещение вакантных должностей гражданской службы, что сказалось на своевременном комплектовании гражданскими служащими исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.
8. Комплектование должностей руководителей государственных учреждений и государственных предприятий, подведомственных органу государственной власти нового поколения, осуществлять только при наличии у кандидатов профильного высшего образования, стажа работы по специальности в отрасли не менее 5 лет, стажа работы на руководящих должностях не менее 3 лет, опыта работы в сфере деятельности предприятия (учреждения) не менее 2 лет, соответствующей подготовки по направлению «Управление государственным предприятием», «Управление государственным учреждением».
9. Организационно-штатное построение органа государственной власти нового поколения должно исключать возложение на структурные подразделения несвойственных им функций. Для этого в органе государственной власти должны быть образованы все виды структурных подразделений (функциональные, отраслевые, контрольно-надзорные и вспомогательные), в совокупности обеспечивающие его высокую работоспособность и качественное управление делами в соответствующей отрасли.

Не допускать практики, в частности, возложения на отраслевые структурные подразделения функций обеспечения деятельности органа государственной власти. Это приводит к перегрузке в работе структурных подразделений и к снижению качества их работы.

Прекратить практику:

– совмещения функций различных структурных подразделений в одном структурном подразделении (например, возложение на финансово-бухгалтерские отделы функций отдела закупок, отдела плановой работы и отдела документационного обеспечения);

– создания структурных подразделений в одном органе государственной власти для трудоустройства сотрудников другого органа государственной власти.

Такие действия носят неконструктивный характер и указывают на то, что определенным государственным функциям в органе государственной власти не уделяется должного внимания и имеются нарушения организационно-штатного характера.

10. В положении о типовом организационно-штатном построении органа государственной власти нового поколения в обязательном порядке предусмотреть управление, функциональные, отраслевые, контрольно-надзорные структурные подразделения, включая:

– должности секретарей руководителя государственного органа;

– структурное подразделение по вопросам профилактики коррупционных и иных правонарушений (либо соответствующую должность при определенных условиях);

– структурное подразделение организационно-технического и хозяйственного обеспечения, включая вопросы охраны труда (либо соответствующие должности при определенных условиях);

– структурное подразделение по вопросам экономической и плановой работы;

– структурное подразделение по защите государственной тайны и персональных данных;

– структурное подразделение по мобилизационной работе (либо соответствующую должность при определенных условиях);

– структурное подразделение по вопросам осуществления ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных органу государственной власти организациях (при наличии подведомственных организаций);

– структурное подразделение по вопросам внутреннего финансового контроля в органе государственной власти и подведомственных организациях (при наличии подведомственных организаций);

– структурное подразделение по вопросам осуществления ведомственного контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок в отношении подведомственных заказчиков, осуществляющих закупки товаров, работ, услуг (при наличии подведомственных организаций);

– структурное подразделение «пресс-служба».

Перечень должностей и структурных подразделений после дополнительной проработки вопроса может быть дополнен.

11. Орган государственной власти нового поколения концентрируется на управлении делами в соответствующей отрасли и не затрачивает значительной части своего управленческого ресурса на осуществление полномочий заказчика. Полномочия заказчика передать от органа государственной власти государственному казенному учреждению, образованному специально для осуществления полномочий заказчика.

Перечень вышеприведенных позиций не является исчерпывающим. Все дополнения, замечания, способствующие построению эффективного органа государственной власти нового поколения, будут с благодарностью приняты.

В заключение следует заметить, что авторы продолжают исследование вопросов государственного управления, кадрового строительства, формирования органа государственной власти нового поколения.

Литература:

1. Паршин В. Н. О кадровой работе в исполнительном органе государственной власти Санкт-Петербурга / Паршин В. Н. — Казань : Бук, 2019.
2. Паршин В. Н., Смирнова Н. А., Чернов Д. В. О формировании структурных подразделений исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга // Молодой ученый. — 2019. — № 14. — С. 129–139.
3. Паршин В. Н., Смирнова Н. А., Чернов Д. В. Вопросы реализации трудовых отношений лицами, замещающими должности, не являющиеся должностями государственной службы Санкт-Петербурга [Текст] // Актуальные проблемы права : материалы VII Междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, июль 2018 г.). — СПб. : Свое издательство, 2018. — С. 1–14.
4. Паршин В. Н., Смирнова Н. А., Чернов Д. В. О кадровом делопроизводстве и обеспечении деятельности комиссий в исполнительном органе государственной власти Санкт-Петербурга // Молодой ученый. — 2018. — № 44. — С. 154–168.
5. Паршин В. Н., Смирнова Н. А., Чернов Д. В. О формировании структурных подразделений исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга // Молодой ученый. — 2019. — № 51. — С. 129–139.
6. Паршин В. Н. О занятиях по специальности в структурных подразделениях исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга // Молодой ученый. — 2019. — № 24. — С. 237–243.
7. Батычко В. Т. Административное право : конспект лекций. Таганрог : ТТИ ЮФУ, 2008.
8. Байнова М. С. Понятие государства и системы государственного управления : Материалы Афанасьевских чтений. — 2016. — № 1(14). — С. 49–55.
9. Государственное управление: основы теории и организации : учебник / под ред. В. А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. — М. : Статут, 2002.
10. Глазунова Н. И. Система государственного управления : учебник для вузов. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2002.
11. Курашвили Б. Н. Очерк теории государственного управления. — М., 1987.
12. Малышева М. А. Теория и методы современного государственного управления : учебно-методическое пособие. — СПб. : Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ, 2011.
13. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И. Административное право Российской Федерации : учебник. — 2-е издание, переработанное и дополненное. — РГ-Пресс, 2019.
14. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. — Ростов-на-Дону, 1997.
15. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. — 2-е изд. — СПб. : Питер, 2006.
16. Слепышев А. Л. Государственное управление в современной России: теория и практика // Социум и власть. — 2014. — № 2 (46).
17. Советское административное право / под ред. В. М. Манохина. — М., 1977.
18. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
19. Закон Санкт-Петербурга от 23.06.2005 № 347–40 «О расчетной единице».
20. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29.04.2010 № 528 «Об оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы Санкт-Петербурга в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга».
21. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.2014 № 494 «О государственной программе Санкт-Петербурга «Повышение эффективности государственного управления в Санкт-Петербурге».
22. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 13.03.2020 № 121 «О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)».
23. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Разработан Минэкономразвития России. 2013.

---

[ГК1]Что имеется в виду?

[ГК2]Это слово требует другого согласования. Нужно заменить на оклад или зарплата