Ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации перед Президентом относится к немногим институтам, в которых федеральная власть напрямую решает судьбу регионального руководителя. Президент вправе предупредить губернатора или объявить ему выговор. В ряде случаев он отрешает от должности человека, которого избрали жители субъекта, и делает это единолично, своим указом. От того, насколько полно в указе раскрыты причины решения, зависит, сможет ли губернатор возражать по существу и найдет ли суд предмет для проверки.

Меры ответственности собраны в статье 29 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ [3], и основания у них неодинаковые. Если суд признал акт губернатора противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а в течение двух месяцев решение суда не исполнено, Президент выносит предупреждение (часть 1). Сходное последствие закон связывает с бездействием после указа о приостановлении регионального акта, когда губернатор этот акт не отменил и в суд не обратился. Неисполненную обязанность в обоих случаях называет внешний документ, решение суда или указ о приостановлении. Месяц без мер после такого предупреждения ведет к отрешению, причем закон здесь говорит отрешает, и выбора у Президента нет (часть 2).

Иначе устроены часть 3 и пункт 1 части 4. Ненадлежащее исполнение обязанностей и утрату доверия устанавливает сам Президент, а закон лишь указывает, что он вправе применить меру. Что считать ненадлежащим исполнением, Закон № 414-ФЗ не определяет. Случаи увольнения в связи с утратой доверия лиц, замещающих государственные должности субъектов, перечислены в статье 13.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» [2], однако статья 29 к ней не отсылает. Как распределяются основания, показано на рис. 1.

Рис. 1. Основания мер ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по статье 29 Федерального закона № 414-ФЗ (составлено автором по [3])

Наименее определенные основания оказались там, где факт нарушения устанавливает сам Президент. Часть 6 статьи 29 при этом ограничивается тем, что решение принимается в форме указа.

Практика подтверждает, что указы этого вида причин не раскрывают. А. А. Кондрашев изучил указы о досрочном прекращении полномочий губернаторов в связи с утратой доверия, изданные с 2014 по 2017 год, и установил, что ни в одном из шести «не были приведены основания (конкретные факты коррупции) этой самой утраты» [8, с. 24]. Указы 2020 года о Главе Чувашской Республики и Губернаторе Хабаровского края, изданные еще по нормам прежнего закона, построены так же. И. А. Третьяк отмечает, что в них «так и не были отражены фактические основания для утраты доверия» [9, с. 144]. Главе Чувашской Республики, как следует из приведенных автором сведений, публично вменялись действия, не соответствующие этике поведения на государственной службе, тогда как закон связывал утрату доверия с антикоррупционными нарушениями [9, с. 144].

Обжаловать указ губернатор может в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня его официального опубликования (часть 7 статьи 29). Указ Президента от 29 января 2020 года № 68 оспорил М. В. Игнатьев. Его административное исковое заявление приняли к производству 21 мая 2020 года (дело № АКПИ20–276), а 9 июля 2020 года производство прекратили в связи со смертью административного истца, и Апелляционная коллегия 15 сентября 2020 года оставила это определение без изменения [5]. По существу указ так и не проверили.

Процессуальный закон на первый взгляд защищает губернатора достаточно. По пункту 3 части 9 и части 11 статьи 226 КАС РФ орган, принявший оспариваемое решение, доказывает наличие полномочий, соблюдение порядка и наличие оснований, если они предусмотрены нормативными актами, а дела об оспаривании ненормативных актов Президента подсудны Верховному Суду (пункт 2 статьи 21) [1]. Что, однако, доказывает ответчик, если основанием указа названа только утрата доверия? Фактические обстоятельства в этом случае впервые появляются в возражениях на иск. Губернатор узнает, что ему вменяется, когда срок обжалования уже истек.

Конституционный Суд в Постановлении от 4 апреля 2002 года № 8-П подчеркнул, что «гарантируется использование федерального воздействия соразмерно негативным социальным последствиям» решения регионального органа, а обоснованность отрешения высшего должностного лица обеспечивается судебной властью, разрешающей спор между Федерацией и ее субъектом [4]. Суд рассматривал тогда процедуру, в которой отрешению предшествовали судебные решения о нарушениях. У основания утраты доверия такого предварительного судебного звена нет, поэтому требование соразмерности может быть проверено только по тому, что изложено в самом указе.

От квалификации утраты доверия зависит и то, каким должно быть обоснование. Р. Ф. Гарипов и О. И. Зазнаев, напоминая, что для политической ответственности «не требуется вины» [6, с. 50], относят отрешение по этому основанию к мерам политической ответственности [6, с. 52]. И. А. Третьяк считает, что такие указы не могут быть квалифицированы в качестве мер конституционно-правовой ответственности [9, с. 146]. Автор предлагает приводить в них конкретные основания, установленные вступившим в силу решением суда, и наделить группу жителей субъекта правом оспаривать указ [9, с. 150–151]. Еще дальше идет А. А. Кондрашев, по мнению которого основание утраты доверия следует исключить, а право отрешения сохранить за Президентом лишь при подтверждении нарушений судебными решениями [8, с. 29–30]. Даже предупреждение, как замечают Р. Ф. Гарипов и Д. И. Игонин, предшествует отставке при бездействии губернатора, а основания части 3 статьи 29 сформулированы значительно шире оснований части 1 [7].

Предложения о судебном подтверждении каждого факта меняют саму модель ответственности, тогда как Закон № 414-ФЗ сохранил утрату доверия без судебного звена. Усмотрение Президента в выборе меры остается прежним, но указ должен показывать, на каких фактах оно основано. Статью 29 Закона № 414-ФЗ предлагается дополнить частями 6.1 и 6.2. По части 6.1 до вынесения предупреждения, объявления выговора или отрешения от должности по основаниям частей 1–4 Президент запрашивает у высшего должностного лица субъекта письменные объяснения, которые представляются в течение десяти дней. Непредставление объяснений принятию решения не препятствует, и сроки, установленные статьей 29, из-за запроса не продлеваются.

Часть 6.2 предлагается изложить в следующей редакции. «6.2. В указе Президента Российской Федерации о применении меры, предусмотренной частями 1–4 настоящей статьи, приводятся основание ее применения со ссылкой на соответствующую часть настоящей статьи, установленные фактические обстоятельства, результаты рассмотрения письменных объяснений высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, если они были представлены, а в случаях, когда настоящей статьей допускается применение различных мер, мотивы выбора примененной меры. Сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера приводятся в приложении к указу, не подлежащем официальному опубликованию. При обжаловании указа в судебном порядке материалы, послужившие основанием для его издания, представляются в суд в порядке, установленном законодательством об административном судопроизводстве».

Временного отстранения от должности по части 5 статьи 29 предложенные нормы не касаются, порядок там задает уголовно-процессуальное законодательство. Возражая против указа, губернатор будет спорить с фактами, названными в самом указе, а Верховный Суд получит для проверки то, что сейчас приходится восстанавливать по сообщениям средств массовой информации.

Литература:

1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 09.04.2026) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.
2. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 25.04.2026) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
3. Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (ред. от 26.06.2026) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. № 52 (ч. I). Ст. 8973.
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 04.04.2002 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 15. Ст. 1497.
5. Карточка производства по административному делу № АКПИ20–276 по административному исковому заявлению Игнатьева М. В. об оспаривании Указа Президента Российской Федерации от 29.01.2020 № 68 «О досрочном прекращении полномочий Главы Чувашской Республики» // Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации. URL: https://www.vsrf.ru/lk/practice/claims/10675483 (дата обращения: 29.10.2026).
6. Гарипов Р. Ф., Зазнаев О. И. Политическая ответственность главы региона в современной России // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия Социология. Политология. 2013. Т. 13, вып. 2. С. 50–53.
7. Гарипов Р. Ф., Игонин Д. И. Предупреждение как мера ответственности губернатора по российскому законодательству // Вестник экономики, права и социологии. 2025. № 2. С. 145–149.
8. Кондрашев А. А. Отрешение от должности губернатора Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия за коррупционные правонарушения и ненадлежащее исполнение им своих обязанностей: проблемы теории и практической реализации // Lex russica. 2020. Т. 73, № 3 (160). С. 20–32.
9. Третьяк И. А. Конституционно-правовые аспекты отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента // Правоприменение. 2021. Т. 5, № 1. С. 141–155.