Правовая природа полномочий органов публичной власти в сфере землепользования определяется, с одной стороны, общими признаками компетенции органов публичной власти как категории конституционного и административного права, особенностями земли как уникального объекта правового регулирования — с другой.
В условиях реформы организации публичной власти, закрепленной Федеральным законом от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и Федеральным законом от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», уточнение содержания и правовой природы земельных полномочий приобретает особую актуальность.
Как указывает Е. А. Галиновская, институт государственного управления использованием и охраной земель нуждается в системной модернизации, содержание и способы осуществления управленческих функций в земельной сфере должны соотноситься с современными направлениями развития публичного управления, обеспечивающими рациональное использование земель как основы социально-экономического развития общества [1].
Специфику рассматриваемых полномочий предопределяет сам объект управления, а именно, земля. Правовая природа земельных полномочий публичных органов власти производна от многофункциональной сущности земли, она выступает одновременно природным объектом, составляющим часть окружающей среды, природным ресурсом, пространственным базисом для размещения объектов недвижимости, а также земельным участком как объектом права собственности и иных прав. Этим обусловлен публично-правовой характер полномочий органов публичной власти в сфере землепользования, даже в случаях, когда они оформляются через имущественные конструкции, реализация таких полномочий подчинена целям обеспечения публичного интереса, то есть рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности населения, что прямо следует из содержания статьи 9 Конституции Российской Федерации [2].
Законодательное закрепление полномочий по уровням публичной власти осуществлено статьями 9–11 Земельного кодекса Российской Федерации. К полномочиям Российской Федерации отнесены установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений, ограничений прав на земельные участки и их оборотоспособности, государственное управление в области мониторинга земель, федерального государственного земельного контроля (надзора) и землеустройства, а также управление и распоряжение землями федеральной собственности [3]. При этом полномочия федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений могут передаваться исполнительным органам субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом № 414-ФЗ [4].
Субъекты Российской Федерации аналогичным образом осуществляют управление и распоряжение участками региональной собственности, статьи 10.1 и 11 Земельного кодекса РФ закрепляют возможность перераспределения земельных полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Таким образом, полномочия в сфере землепользования имеют разноуровневую структуру и закрепляются федеральным земельным законодательством, региональным законодательством и муниципальными правовыми актами, что придает регулированию комплексный, межотраслевой характер.
В соответствии со статьей 32 ФЗ № 33-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения отнесены, в частности, разработка и утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки, выдача разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, принятие решений об изменении вида разрешенного использования земельного участка и о переводе участков из одной категории в другую. Принципиально, что часть таких полномочий в силу самого закона является перераспределенной для осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации, если она не сохранена за муниципальным уровнем региональным законом, органы местного самоуправления в сфере землепользования и градостроительства действуют в единой системе публичной власти, что существенно корректирует традиционное представление об их автономии [5].
Особой правовой природой продолжают обладать полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.
Как показывает Н. Н. Аверьянова, неразграниченные земли фактически представляют собой самостоятельную форму публичной собственности с особым правовым режимом, а полномочия по их управлению являются отдельными государственными полномочиями, переданными на исполнение органам местного самоуправления федеральным законом, минуя классическую схему наделения отдельными государственными полномочиями законом субъекта РФ [6]. Автор обращает внимание на внутренние коллизии законодательства, так, статья 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», закрепляющая указанные полномочия за муниципальными образованиями определенных видов, не вполне согласуется с законодательством о местном самоуправлении, что осложняет и их перераспределение между муниципальными образованиями, данная конструкция подтверждает вывод о том, что правовая природа земельных полномочий не сводится к классическому разделению на государственные и муниципальные, в сфере землепользования формируется особый публично-правовой режим, в рамках которого органы местного самоуправления действуют от имени публично-правового образования в целом. Эта проблема сохраняет значение и в период реформы МСУ, поскольку вопросы представления интересов «государственного» собственника и распределения ответственности за участки неразграниченных земель остаются дискуссионными в правоприменительной практике [7].
Качественно новым фактором, влияющим на содержание земельных полномочий публичных органов власти, стала реформа целевого использования земель. Федеральным законом от 31 июля 2025 года № 295-ФЗ в Земельный кодекс Российской Федерации введена новая глава, посвященная видам разрешенного использования земельных участков, они устанавливаются в отношении земель всех категорий в соответствии с классификатором и регламентами использования земель, конкретизирован порядок определения видов разрешенного использования при предоставлении участков из публичной собственности, в том числе органами.
Тем самым в компетенции органов публичной власти появился самостоятельный публично-властный компонент, установление и изменение правового режима использования земельных участков, который не сводится ни к нормативному регулированию, ни к распоряжению публичной собственностью [8].
Таким образом, полномочия органов публичной власти в сфере землепользования представляют собой закрепленную нормативными правовыми актами соответствующего уровня совокупность прав и обязанностей по осуществлению задач и функций публичного управления в области распоряжения, рационального использования и охраны земель. Двойственность объекта управления, а именно, земля как природный объект и как объект недвижимости, придает данным полномочиям комплексный характер, объединяющий публично-правовые и частноправовые начала, что и определяет специфику правовой природы полномочий органов публичной власти в сфере землепользования.
Литература:
- Галиновская Е. А. Правовые проблемы модернизации института государственного управления в сфере использования и охраны земель // Экологическое право. 2023. № 4. С. 2–9.
- Нарутто С. В., Ряшин М. П. Роль муниципального контроля в развитии комфортной городской среды: монография / отв. ред. С. В. Нарутто. М.: Норма, ИНФРА-М, 2024
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 04.08.2026) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2026)
- Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (с изм.)
- Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (ред. от 09.04.2026).
- Аверьянова Н. Н. Публичная собственность на землю: проблемы определения правовой природы и управления // Актуальные проблемы российского права. 2025. Т. 20. № 3. С. 42–51.
- Болтанова Е. С. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 6-е изд. М.: РИОР, ИНФРА-М, 2025.
- Федеральный закон от 31.07.2025 № 295-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ…» (вступил в силу с 01.03.2026).
