Прокуратура Узбекистана — единая централизованная система, осуществляющая надзор за точным и единообразным исполнением законов [3, ст. 5]; поэтому вопрос о том, кто и как наблюдает за самим надзирающим органом, имеет не только практическое, но и теоретическое значение. Конституция закрепляет общественный контроль за деятельностью государственных органов, оставляя порядок его осуществления закону [1, ст. 36]; общий механизм установлен Законом «Об общественном контроле» [2]. Вместе с тем Закон «О прокуратуре» закрепляет независимость органов прокуратуры от государственных органов, общественных объединений и должностных лиц и запрещает вмешательство в их деятельность [3, ст. 5].

Закон «Об общественном контроле» не содержит самостоятельного определения общественного контроля: он раскрывает его через субъекты, объекты, принципы и формы [2, ст. 3–6]. В доктрине выделяются четыре признака общественного контроля как деятельности негосударственных субъектов, а легальное определение содержится в российском Федеральном законе № 212-ФЗ [6]. Из норм узбекского закона выводятся следующие признаки: инициатива негосударственных субъектов; наблюдение и оценка деятельности публичного органа; основание в законе; необязательность результата — итоговый документ носит информационно-рекомендательный характер, однако подлежит рассмотрению в течение месяца [2, ст. 17]. Следовательно, по правовой природе это не властная, а гражданская форма участия в публичном управлении.

По мнению автора, общественный контроль за деятельностью органов прокуратуры — это основанная на законе деятельность граждан, органов самоуправления граждан, негосударственных некоммерческих организаций и средств массовой информации по наблюдению и оценке открытых организационных сторон деятельности органов прокуратуры и их должностных лиц и по выработке рекомендаций, не затрагивающая процессуальных полномочий прокуроров и не имеющая обязательной силы.

Разграничение со смежными институтами проводится по субъекту, направлению и силе результата. Государственный контроль осуществляется органами власти на основе властных полномочий; прокурорский надзор направлен вовне, тогда как общественный контроль обращен на самого прокурора и завершается рекомендацией; судебный контроль реализуется в процессуальной форме и влечет обязательное решение; парламентский и президентский контроль — это государственная подотчетность: Генеральный прокурор подотчетен Президенту и Сенату Олий Мажлиса [3, ст. 14]. Общественный мониторинг соотносится с общественным контролем как вид с родом: он является одной из форм последнего [2, ст. 6], а не самостоятельным институтом.

Объект и предмет нередко смешивают. По мнению автора, объект отвечает на вопрос «что наблюдается», а предмет — «какие юридически значимые параметры оцениваются». Рассмотрим три предложенные конструкции.

Первая: объект — органы прокуратуры или их деятельность как предмет общественного внимания. Она верна в том, что наблюдается деятельность органа, а не он сам, но «общественное внимание» не является правовым критерием и размывает границы контроля. Закон определяет объект общественного контроля как деятельность государственных органов и их должностных лиц [2, ст. 4]; прокуратура относится к ним, поэтому особое основание не требуется, а требуется определение пределов. Авторская формула объекта: деятельность органов прокуратуры и их должностных лиц по организации работы, взаимодействию с гражданами и обществом и исполнению публичных обязанностей, не составляющая охраняемой законом тайны и не относящаяся к осуществлению процессуальных полномочий.

Вторая конструкция: предмет — соблюдение законодательства, открытость, рассмотрение обращений и иные аспекты, доступные общественной оценке. Она поддерживается с поправкой: законность надзорных и процессуальных решений проверяется в иерархическом и судебном порядке (например, обжалованием вышестоящему прокурору [3, ст. 7]), а не общественным контролем. Предмет поэтому сужается до соблюдения сроков и порядка работы с обращениями [5, ст. 28], публичного информирования [3, ст. 5; 4], доступности приема, этических и антикоррупционных требований к служебному поведению и взаимодействия с обществом. Авторская формула предмета: совокупность юридически значимых параметров организационной и информационной деятельности органов прокуратуры, оценка которых допустима в пределах закона.

Круг субъектов определен законом: граждане, органы самоуправления граждан, зарегистрированные негосударственные некоммерческие организации и зарегистрированные средства массовой информации; общественные советы и комиссии осуществляют контроль в случаях, предусмотренных законодательством [2, ст. 3]. Права и обязанности субъектов, включая обязанность соблюдать конфиденциальность, закреплены в ст. 15 [2]. Авторская классификация строится по двум основаниям.

По правовому статусу: индивидуальные (граждане); коллективные негосударственные (органы самоуправления граждан, НКО, СМИ); гибридные консультативные (общественные советы и комиссии, образуемые при государственных органах и потому не вполне независимые). По источнику полномочий: общие (по Закону [2]) и специальные (по иным актам, например, права СМИ на информацию).

Третья конструкция — субъекты как граждане и институты гражданского общества, наделенные правами законом — поддерживается с уточнением: незарегистрированные объединения и анонимные заявители общими правами не обладают (анонимные обращения не рассматриваются [5, ст. 29]). Государственные органы — Президент, Олий Мажлис, суды, омбудсман — не являются субъектами общественного контроля лишь потому, что контролируют прокуратуру: их деятельность относится к государственному контролю и подотчетности.

Специального закона об общественном контроле за прокуратурой нет, но вывод об отсутствии регулирования был бы ошибочным: действует многоуровневая конструкция из Конституции [1, ст. 36], общего закона «Об общественном контроле» [2], Закона «О прокуратуре» (гласность и независимость — ст. 5; рассмотрение жалоб — ст. 7) [3], а также законодательства об обращениях [5] и об открытости [4]. Последний не содержит норм об общественном контроле, а его применение к прокуратуре как органу особого рода требует нормативного подтверждения; на это указывает ст. 5 Закона «О прокуратуре», обязывающая прокуратуру действовать гласно, регулярно информируя общественность и обеспечивая доступ к информации о своей деятельности в порядке, установленном законодательством, а при необходимости — информировать органы самоуправления граждан о состоянии законности [3].

Ключевой вопрос — ст. 2 Закона «Об общественном контроле» [2], которая относит к отдельному регулированию выборы и референдумы, оборону, общественную безопасность, правопорядок, оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, судопроизводство и исполнение наказаний. Органы прокуратуры в перечне прямо не названы.

По мнению автора, это означает не исключение прокуратуры как органа, а исключение процессуальных сфер, в которых действуют прокуроры; организационная деятельность остается в сфере общего закона. Противоположное решение принято в Казахстане [7, ст. 3].

Пределы контроля следующие: а) государственная и иные охраняемые тайны, персональные данные [2, ст. 16] (отдельной нормы о тайнах Закон «О прокуратуре» не содержит, и ограничения вытекают из общего законодательства); б) тайна расследования и конфиденциальность сведений, находящихся в распоряжении прокурора, если иное не вызвано исполнением обязанностей или нуждами правосудия [9, п. 13(c)]; в) недопустимость вмешательства в деятельность органов прокуратуры [3, ст. 5]; г) недопустимость подмены установленных процедур: отказ в рассмотрении обращения обжалуется в порядке, предусмотренном ст. 32–33 [5]; д) независимость прокуратуры — стандарты Совета Европы исходят из открытости, ограниченной презумпцией невиновности, правами сторон и тайной расследования [8]. По мнению автора, критерий границы — влияние на конкретное решение: контролировать можно порядок и условия работы, но не содержание решения по делу.

Сопоставлены Казахстан, Россия, а также Англия и Уэльс по критериям: правовая основа, положение прокуратуры, субъекты и формы, сила результатов, ограничения. Закон Казахстана 2023 г. не применяется к вопросам, урегулированным законодательством о прокуратуре, а также к правоохранительной и оперативно-розыскной деятельности, процессуальному законодательству, государственным секретам и персональным данным (ч. 2 ст. 3); итоговый документ направляется объекту в течение 7 рабочих дней, мотивированный ответ дается в течение 10 рабочих дней, обязанности принять рекомендации нет (ст. 13) [7]. Российский закон № 212-ФЗ связывает контроль прежде всего с общественными палатами и советами при органах власти (ст. 9), обязывает органы рассматривать итоговые документы (ст. 26) и относит контроль за деятельностью, в том числе, прокуратуры, судов и полиции к сфере отдельного регулирования (ч. 2 ст. 2) [13]; на это обращает внимание и доктрина [6].

В Англии и Уэльсе общего закона в использованных источниках нет, но Королевская прокурорская служба (CPS) работает с тематическими группами анализа: их члены из благотворительных организаций, межведомственных партнерств и органов местной власти изучают «неактивные» дела и дают рекомендации [10]; первый годовой отчет (22.10.2025) обобщает протоколы более сорока местных групп за апрель 2024 — июль 2025 г., свыше ста дел и обезличенные примеры; на заседании обсуждаются не менее двух завершенных дел, однако в группах обычно участвуют и сотрудники CPS и полиции [11], то есть формат смешанный. Независимый инспекторат HMCPSI подотчетен Генеральному атторнею и публикует доклады [12], но это государственный, а не общественный контроль.

Теоретические дискуссии. Первый вопрос — совместим ли общественный контроль над надзорным органом с его независимостью.

По мнению автора, противоречие кажущееся: Закон «О прокуратуре» запрещает вмешательство и одновременно обязывает действовать гласно, регулярно информируя общественность [3, ст. 5]; стандарты Совета Европы также исходят из открытости, ограниченной презумпцией невиновности, правами сторон и тайной расследования [8]. Независимость защищает решение по конкретному делу, а контроль обращен на условия и порядок работы, поэтому граница проводится по предмету контроля, а не по факту наблюдения.

Второй вопрос — статус общественных советов и комиссий: они допускаются законом [2, ст. 3], но образуются при государственных органах, и автор относит их к гибридным субъектам, нуждающимся в дополнительных гарантиях.

Третий — необходимость различать объект и предмет: без этого нельзя очертить допустимый круг оценки.

Реальные пробелы законодательства. Во-первых, Закон «Об общественном контроле» [2] определяет объект как деятельность государственных органов, не называя прокуратуру, а его ст. 2 относит к отдельному регулированию, среди прочего, правопорядок, оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, судопроизводство и исполнение наказаний [2, ст. 2, 4]. Термин «правопорядок» неопределен и при расширительном толковании охватывает всю надзорную деятельность, поэтому вопрос о применении общего механизма к организационной работе прокуратуры допускает два ответа.

Во-вторых, запрет вмешательства в ст. 5 Закона «О прокуратуре» [3] не раскрыт: неясно, является ли им публичная оценка сроков рассмотрения обращений. В-третьих, рекомендательный характер итогового документа при обязанности рассмотреть его в течение месяца [2, ст. 17] — осознанный выбор законодателя, но отсутствие обязанности публиковать ответ снижает проверяемость результата.

Общественный контроль за прокуратурой — не вмешательство в надзор, а наблюдение за открытой организационной стороной ее деятельности. Объект (деятельность, не составляющая тайны и не связанная с процессуальными полномочиями) и предмет (юридически значимые параметры организации и информирования) следует разграничивать; круг субъектов определяется законом и не включает государственные органы. Общий закон применим к организационной деятельности прокуратуры, но неопределенность ст. 2 Закона «Об общественном контроле» [2] и ст. 5 Закона «О прокуратуре» [3] требует законодательного уточнения.

Литература:

1. Конституция Республики Узбекистан (новая редакция, принята на референдуме 30 апреля 2023 г.) // https://lex.uz/ru/docs/6445147.
2. Закон Республики Узбекистан от 12.04.2018 г. № ЗРУ-474 «Об общественном контроле» // https://lex.uz/ru/docs/3679099.
3. Закон Республики Узбекистан «О прокуратуре» (новая редакция от 29.08.2001 г. № 257-II). — URL: https://lex.uz/ru/docs/105533.
4. Закон Республики Узбекистан от 05.05.2014 г. № ЗРУ-369 «Об открытости деятельности органов государственной власти и управления» // https://lex.uz/ru/docs/2381138
5. Закон Республики Узбекистан от 11.09.2017 г. № ЗРУ-445 «Об обращениях физических и юридических лиц». –URL: https://lex.uz/ru/docs/3336171
6. Zakirova S. Improving the Organizational and Legal Foundations of Public Control over Civil Servants' Activities: Theoretical and Practical Aspects // Жамият ва инновациялар. — Общество и инновации — Society and innovations. 2026. Vol. 7, No. 1.
7. Закон Республики Казахстан от 2 октября 2023 г. № 30-VIII ЗРК «Об общественном контроле» // https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z2300000030
8. Consultative Council of European Prosecutors (CCPE). Opinion No. 8 (2013) on the relations between prosecutors and the media. Strasbourg: Council of Europe, 2013.Guidelines on the Role of Prosecutors. Adopted by the Eighth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, Havana, 1990.Crown Prosecution Service (England and Wales). Scrutiny panels. — URL: https://www.cps.gov.uk/node/8446.
9. Crown Prosecution Service (England and Wales). Annual Rape Scrutiny Report. October 2025. — URL: https://cps.gov.uk/publication/cps-annual-rape-scrutiny-report-october-2025.
10. His Majesty's Crown Prosecution Service Inspectorate (HMCPSI). — URL: https://cjji.justiceinspectorates.gov.uk.
11. Федеральный закон Российской Федерации от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_165809/