Вопрос о пределах к отношениям государственной и муниципальной службы нельзя свести к выбору между двумя отраслевыми конструкциями. Служащий осуществляет оплачиваемую деятельность и нуждается в трудовых гарантиях, однако выполняет публичные функции, подчиняется специальным требованиям и ограничениям, проблема заключается в определении случаев, когда ТК РФ восполняет недостаточность служебного регулирования, а когда его применение подменяет специальный правовой режим.

В юридической науке нет единого понимания природы служебного права. Ю. Н. Старилов рассматривает его преимущественно в системе административного права и отмечает сложность разграничения публичных и трудовых начал [1, с. 102–103], в более поздней работе он связывает изменение служебного законодательства с преобразованием системы публичной власти [2, с. 366–367]. М. В. Пресняков и С. Е. Чаннов предлагают объяснять особый правовой режим объективной спецификой профессиональной службы, а не только существованием специального законодательства [3].

Наука трудового права подчёркивает единство базовых гарантий и объективную обусловленность их дифференциации. К. Н. Гусов, Е. П. Циндяйкина и И. С. Цыпкина исследуют специальные правила как проявление дифференциации регулирования труда [4]. Т. Ю. Коршунова и О. В. Моцная показывают многообразие межотраслевых связей, не ограничиваемых простым переносом норм [5], поэтому действие отдельных трудовых гарантий не подтверждает исключительно трудовой характер службы, равно как публичный статус не оправдывает безусловное устранение этих гарантий.

Нормативное разграничение начинается со статьи 11 ТК РФ, предусматривающей распространение трудового законодательства на государственных и муниципальных служащих с установленными служебным законодательством особенностями [6], однако соответствующие специальные законы используют неодинаковые конструкции. Статья 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ допускает применение актов, содержащих нормы трудового права, к отношениям гражданской службы в части, не урегулированной данным законом [7]. При этом часть 4 статьи 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ требует учитывать непротиворечие трудоправовых норм закону о системе государственной службы и закону о соответствующем виде службы [8], следовательно, для гражданской службы недостаточно сослаться лишь на общую сферу действия ТК РФ: необходимо выявить конкретный пробел и оценить совместимость предполагаемой нормы.

Применительно к муниципальной службе установлена иная модель. В силу части 2 статьи 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ трудовое законодательство действует с особенностями, предусмотренными этим законом; согласно части 1 статьи 2 муниципальная служба осуществляется посредством заключения трудового договора (контракта) [9], таким образом, на гражданской службе вопрос ставится о возможности субсидиарного привлечения трудоправовой нормы, а на муниципальной о пределах специального изъятия из первоначально действующего трудового регулирования. Различие связано не только с терминологией законов, но и с выбором исходного нормативного режима.

Практическое значение предметного подхода раскрывает определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 ноября 2020 г. № 60-КГ20–3-К9 [10]. Спор возник после временного перевода гражданской служащей на должность отсутствующего работника. По окончании временного замещения служебные отношения были прекращены. Верховный Суд установил, что специальное законодательство регламентирует сам временный перевод, но не разрешает в необходимом объёме вопрос о последствиях окончания такого перевода, поэтому применялись положения статьи 72.2 ТК РФ о возвращении к прежней работе. Смысл правовой позиции заключается не в приравнивании служебного контракта к трудовому договору, а в установлении пробела по конкретному юридическому последствию.

Вместе с тем недостаточность специального регулирования не позволяет механически применять любую общую гарантию. В постановлении от 15 октября 2013 г. № 21-П Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о гарантиях одиноким матерям, проходящим службу в уголовно-исполнительной системе, и указал, что различия в объёме защиты лиц, находящихся в сопоставимом положении, требуют объективного и конституционно значимого обоснования [11]. В данном случае сопоставление служебного режима с гарантиями статьи 261 ТК РФ было обусловлено необходимостью защиты материнства и детства, а не отрицанием публичной природы соответствующей службы. Таким образом, специальное регулирование должно оцениваться не только формально, но и с позиции конституционного назначения социальной гарантии.

Иной аспект рассматриваемой проблемы обнаруживается в постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2020 г. № 35-П по вопросу применения статьи 392 ТК РФ [12]. Предметом оценки была судебная защита требования о компенсации морального вреда после восстановления нарушенных служебных прав. Этот акт показывает, что использование трудоправового механизма в сфере службы не освобождает правоприменителя от проверки того, обеспечивает ли избранное толкование реальную судебную защиту. Аналогичная проблема неодинакового уровня гарантий при прекращении службы исследуется М. В. Пресняковым, который отмечает отсутствие объективного обоснования ряда различий между служебными режимами [13]. Однако устранение всех различий было бы столь же необоснованным, как и их безусловное сохранение.

Для проверки применимости трудоправовой нормы предлагается сначала определить конкретное неурегулированное право, обязанность или юридическое последствие, затем необходимо установить отсутствие специального решения и совместимость общей нормы с законами № 58-ФЗ и № 79-ФЗ. При нескольких допустимых вариантах толкования следует учитывать конституционный смысл гарантии и соразмерность ограничений. Однако ясное предписание федерального закона не может игнорироваться правоприменителем; вопросы его конституционности разрешаются в установленном порядке. Для повышения определённости нормативного регулирования предлагается дополнить статью 73 Федерального закона № 79-ФЗ положением следующего содержания: «При решении вопроса о применении нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, отсутствие правового регулирования определяется применительно к конкретному праву, обязанности или правовому последствию, возникающему в связи с прохождением гражданской службы Применение указанных норм допускается при условии их непротиворечия настоящему Федеральному закону и Федеральному закону „О системе государственной службы Российской Федерации“». Такое уточнение не создаёт безусловного приоритета трудоправовой гарантии, но препятствует отказу в её применении на основании одного лишь существования специального регулирования смежного вопроса.

Таким образом, граница действия трудового законодательства в служебных отношениях проходит не между двумя абстрактно противопоставленными отраслями права, а между конкретными предметами общего и специального регулирования. Публичное назначение службы оправдывает особые правила лишь в той мере, в какой они обусловлены её характером и совместимы с конституционными гарантиями. Отсюда следует основной вывод исследования: пробел специального законодательства должен определяться применительно к отдельному юридическому последствию, а применение нормы ТК РФ сопровождаться проверкой нормативной совместимости и конституционно допустимых пределов дифференциации.

Литература:

1. Старилов Ю. Н. Служебное право России: уже реальность или пока научная гипотеза? // Правовая наука и реформа юридического образования. 2013. № 3 (26). С. 99–116.
2. Старилов Ю. Н. Служебное право в России: многозначащие новеллы законодательства о государственной службе 2020–2022 гг. // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2022. № 4. С. 366–391.
3. Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / под ред. Г. Н. Комковой. Саратов: Научная книга, 2008.
4. Гусов К. Н., Циндяйкина Е. П., Цыпкина И. С. Особенности трудового договора с отдельными категориями работников: научно-практическое пособие / под ред. К. Н. Гусова. 2-е изд. М.: Проспект, 2018.
5. Коршунова Т. Ю., Моцная О. В. К вопросу о межотраслевых связях трудового права // Трудовое право в России и за рубежом. 2024. № 3.
6. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 25.05.2026).
7. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 08.03.2026, с изм. от 29.09.2026).
8. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. от 29.09.2025).
9. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2025).
10. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2020 г. № 60-КГ20–3-К9.
11. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 октября 2013 г. № 21-П.
12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2020 г. № 35-П.
13. Пресняков М. В. Гарантии при увольнении государственных и муниципальных служащих по инициативе представителя нанимателя (руководителя) // Журнал российского права. 2024. № 6.