В статье раскрываются проблемные вопросы соотношения административного и трудового законодательства в рамках регулирования отношений на государственной службе. Автор поддерживает позицию о необходимости выделения самостоятельной отрасли права ‒ служебного права. С учетом выявленных проблем в представленной сфере, формулируются рекомендации по их разрешению.
Ключевые слова: административное, законодательство, отношения, служащий, служба, трудовое.
Нормативное правовое регулирование труда государственных гражданских служащих характеризуется особенностями. Это обусловлено спецификой их деятельности.
На специфичный характер служебной деятельности государственных служащих неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ. Так, в Постановлении от 06 декабря 2012 г. № 31-П высший судебный орган конституционного контроля отметил, что государственные служащие являются представителями органов государственной власти в рамках осуществления служебных обязанностей государственные служащие реализуют полномочия государственных органов. В связи с этим, законодательство о труде (службе) государственных служащих является специальным. Государство правомочно устанавливать особые правила поступления и порядок прохождения государственной службы [4].
Основная особенность правового регулирования отношений на государственной службе заключается в применении как норм специального законодательства к служебным отношениям с участием государственных служащих, так и норм трудового законодательства в части вопросов, неурегулированных нормами специального законодательства.
Основным специальным законом, регулирующим прохождение государственной гражданской службы, является федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». Данным законом урегулированы вопросы поступления на государственную службу, прохождения, прекращения государственной службы (основания и последствия); государственные гарантии, связанные с прохождением службы; служебное время и время отдыха, оплата труда, служебная дисциплина и др.
Проанализировав содержание указанного акта, можно прийти к выводу о том, что законодатель применительно к государственной службе устанавливает приоритет административно-правового регулирования (специального законодательства) по отношению к законодательству о труде ‒ ТК РФ. Нормы трудового законодательства к отношениям на государственной службе применяются только в исключительных случаях, при отсутствии специально-правового регулирования.
При этом, необходимо обратить внимание на то, что ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» практически дословно воспроизводит статьи ТК РФ. Различие состоит только в том, что применительно к прохождению государственной службы законодатель предусматривает такие понятия, как «служебный контракт», «служебное время», «служебная дисциплина» и др. В ТК РФ аналогичные правовые институты закреплены как: «трудовой договор», «рабочее время», «дисциплина труда».
Однако, следует отметить, что ФЗ от 27 июля 2004 г. № 58-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» урегулированы не все правовые институты, связанные с прохождением государственной службы. В данном случае речь идет о следующих правовых институтах: материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением и др. В этом случае субсидиарному применению подлежат нормы трудового законодательства [8]. Также отметим, что в вышеуказанном законе не урегулированы правила о порядке издания акта о назначении на должность, порядке приостановления и продления служебного контракта и др.
Таким образом, целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой говорилось в Концепции реформирования государственной службы не получилось. В настоящее время институт государственной гражданской службы находится в стадии развития и совершенствования. В числе планируемых мероприятий, направленных на развитие данного правового института, нормами Указа Президента РФ от 24 июня 2019 г. № 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019–2021 годы» предусмотрены следующие: совершенствование порядка назначения на должности государственной гражданской службы РФ граждан РФ, государственных гражданских служащих РФ; стимулирование гражданских служащих к повышению эффективности своей профессиональной служебной деятельности, развитие системы государственных правовых и социальных гарантий на гражданской службе; внедрение новых форм профессионального развития гражданских служащих, в том числе предусматривающих использование информационно-коммуникационных технологий; ускоренное внедрение информационно-коммуникационных технологий в государственных органах в целях повышения качества кадровой работы.
В современных условиях развития и совершенствования института государственной гражданской службы, внимание представителей научного сообщества приковывает вопрос о целесообразности выделения служебного права в качестве самостоятельной отрасли права. Данному мнению придерживаются ряд авторов. Так, по мнению, С. А. Чаннова служебное право является пока формирующейся отраслью права. В обоснование возможности выделения служебного права в самостоятельную и комплексную отрасль права автор указывает наличие специального и обособленного правового источника ‒ служебного законодательства [9]. Самостоятельный характер и возможность обособления служебного права отмечает также И. А. Дякина [6]. По мнению ученого, комплексность отрасли и унифицированный характер терминологического аппарата, а также наличие специальных законов, регулирующих вопросы организации и прохождения государственной гражданской службы, позволяют говорить о существовании отдельной отрасли права, а не подотрасли административного права, как полагает, например, В. Б. Муравченко [7]. Анализируя правовой институт государственной гражданской службы, Х. А. Валеев [5], отмечает, что служебное право следует считать комплексной отраслью российского права, регулируемой нормами конституционного, административного, трудового, жилищного, пенсионного законодательства.
Проведенный анализ соотношения административного и трудового законодательства в рамках регулирования отношений по государственной службе позволил нам прийти к выводу о целесообразности устранения существующих пробелов в законодательном регулировании служебных отношений на государственной службе. В числе выявленных нами пробелов в законодательном регулировании отношений по государственной гражданской службе можно отметить следующие: отсутствие регламентации порядка издания акта о назначении на должность, порядка приостановления и продления служебного контракта и др. Устранить данные пробелы законодательного регулирования можно двумя способами. В ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» полно и детально закрепить все вопросы, связанные с прохождением государственной службы. Соответственно, с исключением применения норм трудового законодательства. Также данная проблема может быть решены через дополнение ТК РФ самостоятельной главой, предусматривающей особенности правового регулирования труда (службы) государственных служащих. При этом, ряд статей ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ необходимо исключить.
Литература:
- Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ [Текст] // Российская газета. ‒ 31.12.2001. ‒ 31 декабря.
- О государственной гражданской службе Российской Федерации [Текст]: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Российская газета. ‒ 03.08.2004. ‒ 03 августа.
- Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019–2021 годы [Текст]: Указ Президента Российской Федерации от 24 июня 2019 г. № 288 // Российская газета. — 30.06.2019. — 30 июня.
- Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 06 декабря 2012 г. № 31-П // Вестник Конституционного Суда РФ. ‒ 2012. ‒ № 29.
- Валеев, Х. А. Государственная гражданская служба как институт российского права: дис.... канд. юрид. наук / Х. А. Валеев. — Москва, 2006. — 214 с.
- Дякина, И. А. Служебное право как комплексная отрасль права: автореф. дис.... док. юрид. наук / И. А. Дякина. — Ростов н/Д. — 2007. — 39 с.
- Муравченко, В. Б. Правовое регулирование муниципальной службы административным правом / В. Б. Муравченко // Евразийский Союз Ученых. — 2016. ‒ № 2. — С. 109–114.
- Харитонов, И. К. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации / И. К. Харитонов // Общество и право. ‒ 2018. ‒ № 2(52). ‒ С. 40 ‒ 48.
- Чаннов, С. Е. Служебное право как формирующаяся отрасль российского права / С. Е. Чаннов // Власть. ‒ 2018. ‒ № 9. ‒ С. 11 ‒ 17.
