О некоторых проблемах правового регулирования государственной службы в России



В статье характеризуется современный институт государственной службы в Российской Федерации, выявляются его основные коллизии и пробелы. Проведен анализ наиболее актуальных проблем законодательства, связанных с развитием государственной службы.

Ключевые слова: государственная служба, законодательство о государственной службе, государственный служащий.

На протяжении долгих лет в России проводятся административные реформы, в том числе реформам подвергается и государственная служба. Целью реформ, безусловно, является решение существующих проблем, обеспечение эффективности функционирования системы исполнительной власти, предупреждение и пресечение коррупции, и др. Но, к сожалению, не смотря на все усилия пока что законодателю не удаётся полностью решить все противоречия и коллизии в правовом регулировании государственной службы.

Прежде чем говорить о самих проблемах, следует разобраться, что обозначает сам термин «государственная служба». В Федеральном законе от 27.05.2003 «О системе государственной службы РФ», законодатель установил, что «государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

 Российской Федерации;

 федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

 субъектов Российской Федерации;

 органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

 лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

 лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации» [12].

В юридической литературе можно встретить различные трактовки данного термина, так государственная служба рассматривается как: «профессиональная деятельность определённого контингента — служащих — по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и других социальных структур» [7, с.9]; «один из центральных институтов административного права; профессиональная деятельность по реализации полномочий государственных органов…» [2]. По мнению Д. Н. Бахраха, служба состоит в управлении, обслуживании его или социально — культурном обслуживании людей [1, с.97]. В. А. Козбаненко рассматривал государственную службу как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество [4, с.18].

Правоведы, занимающиеся исследованием государственной службы, отмечают различные пробелы в её регулировании. Среди них такие, как проблемы социального партнёрства, заключение служебных контрактов, коррупция, текучесть кадров, проблемы реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе, проблемы разграничения компетенции и взаимосвязи в области отдельных «подвидов» и уровней государственной службы, а так же перспективы рецепции «менеджерской модели» государственной службы в современной России.

Как отмечают некоторые учёные, так называемым «корнем» проблем может служить понятие термина «государственная служба», данное законодателем.

В частности, Д. В. Осинцев полагает, что догматическое определение предлагает функциональную характеристику государственной службы, однако не указывает, на что она (служба) направлена, то есть, каково её содержание и что выступает предметом правового регулирования государственных служебных отношений [9, с.66–97]. По этому поводу представляется справедливым высказывание А. А. Леонтьева: «конституирующей характеристикой деятельности является предметность; первоначально деятельность детерминируется предметом, а за тем она опосредствуется и регулируется его образом как своим субъективным продуктом» [6].

А. И. Василенко, проведя исследование определения, указанного в федеральном законе, пришёл к выводу, что «государственная служба по российскому законодательству — это не непосредственная деятельность по реализации функций государства, как должно быть, исходя из её природы, а всего лишь обеспечительная деятельность в интересах лиц, замещающих государственные должности» [3].

Таким образом, введение чётко обоснованного с научной точки зрения понятийного аппарата для термина «государственная служба» представляется необходимым для устранения вероятностей его неправильного толкования со стороны правоприменителя.

Немало важной проблемой правового регулирования государственной службы по-прежнему остаётся вопрос о регулировании труда государственного служащего. В соответствии с ч. 7 ст. 11 Трудового кодекса РФ на государственных служащих... действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяются с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе [11, ст.11]. Однако, по мнению некоторых учёных, данное положение лишь от части приемлемо в отношении организации публичной службы. Как отметил Д. В. Осинцев, «труд-категория экономическая, а служба — управленческая, т. е перед нами явно различные отрасли знания и деятельности» [9, с.66–74]. Государственные служащие не участвуют в циклах, цепочках производственной или иной формы деятельности, основанных на разделении труда. Они поддерживают условия нормального существования социальных институтов. «Для государственного служащего главным становится умение работать со всеми общественными группировками, как при личных контактах (на приёмах), так и на грандиозных митингах [8]. Поэтому вопрос о регулировании труда государственных служащих, на наш взгляд, остаётся открытым

Некоторые учёные выделяют в российском законодательстве пробел, касающийся особенностей регулирования социального партнёрства в сфере труда государственных служащих. По мнению С. М. Кудрина спецификой социального партнёрства на государственной службе является её публичный характер, связанный с исполнением полномочий органов государственной власти, а так же наличием отношений субординации [5, с.192–197]. Возможно, исходя из публичного характера государственной службы, законодатель предусмотрел, что особенности применения норм о социальном партнёрстве в сфере труда к государственным служащим, устанавливается федеральными законами [11, ст.28]. Как отметил С. М. Кудрин, ряд форм социального партнёрства, предусмотренных трудовым законодательством, не могут быть применены к государственной службе. В частности, для служащих ОВД участие в управлении организацией является просто не возможным, из-за установленного принципа единоначалия и субординации, также остаётся нерешённым вопрос о порядке создания профессиональных союзов в этом органе [5, с.192–197].

На наш взгляд, решение трудовых вопросов, их регламентация являются, бесспорно, важными аспектами, ведь от этого зависит качество работы служащих и как следствие — эффективность самой системы государственной службы в целом.

Весьма интересным представляется Проект Указа Президента РФ, подготовленный Министерством труда и социальной защиты РФ, «О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015–2018 годы)» и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015–2018 годы)». В приложении к указанному проекту указа (а именно, федеральная программа «Развитие государственной службы») содержится постановка целей и задач Программы, основных существующих проблем, а также раскрываются пути преодоления этих самых проблем.

С первого взгляда может показаться, что этот документ не имеет изъянов — всё чётко, последовательно обосновывается и формулируется. Однако довольно любопытным представляется следующий фрагмент: «причины указанных проблем кроются не столько в необходимости совершенствования законодательства, сколько в правильном и качественном его исполнении с использованием новых, более эффективных подходов в управлении персоналом» [10]. В нашем понимании, это означает, что вся ответственность за эффективность работы государственной службы перекладывается целиком на правоприменителя (он должен постоянно совершенствоваться, внедрять новые методы работы, что в идеале является весьма верным моментом), в то же время законодатель отстраняется, уходит от ответственности за недочёты.

На наш взгляд, это не совсем правильная стратегия. Законодатель и правоприменитель должны находиться в постоянном сотрудничестве, ведь они являются взаимосвязанными элементами. Поэтому и развитие должно быть взаимным. То есть, законодатель не должен ждать, когда правоприменитель проявит свой энтузиазм, инициативу. Ему следует создавать правовой базис, необходимые условия для них.

Таким образом, можно прийти к выводу, что в России должны и далее продолжаться административные реформы Причём законодателю, на наш взгляд, необходимо прислушаться к мнениям учёных изучающих данную тематику, чтобы максимально продуктивно решать существующие проблемы, а так же не создавать «правовую почву» для новых коллизий.

Литература:

1. Бахрах Д. Н. Административное право: учебник. Часть общая. М.:БЕК, 1993. — 301 с.
2. Большой юридический словарь //. URL: http://www.slovar.cc/pravo/slovar/2464518.html (дата обращения: 20.03.2016).
3. Василенко А. И. Проблемы научного поиска перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации // История государства и права, 2009, № 10 //. URL: http://www.consultant.ru/search/?q=3. %09 (дата обращения: 20.03.2016).
4. Козбаненко В. А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. М., 1999. — 520 с.
5. Кудрин С. М. О некоторых правовых проблемах социального партнёрства на государственной службе // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2014. № 6. с. 192–197
6. Леонтьев А. А. Деятельный ум (Деятельность, Знак, Личность). М.: Смысл, 2001. — 392 с.
7. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. — 296 с.
8. Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в России: Некоторые итоги и задачи юридической науки. М., 2006. //. URL: http://base.garant.ru/5313801 (дата обращения: 20.03.2016).
9. Осинцев Д. В. Государственная служба в системе государственного управления (проблема правового института). // Российский юридический журнал. 2010. № 5. С. 66–74.
10. Проект Указа Президента РФ «О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015–2018 годы)» и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015–2018 годы)» (по состоянию на 16.07.2014) (подготовлен Минтрудом России). //. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PNPA;n=12833;div=PAP;dst=100025,0;rnd=184768.6776399177033454 (дата обращения: 20.03.2016).
11. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001N 197-ФЗ (ред. от 30.12.2015). Российская газета, N 256, 31.12.2001. ст.11; ст.28
12. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58- ФЗ (ред. от 02.07.2013)" О системе государственной службы РФ» ч.1 ст.1. //. URL: http://www.consultant.ru/search/?q=3. %09 (дата обращения: 20.03.2016).