До 17 июня 2019 года ст. 8.2 КоАП РФ [1] являлась единой нормой, устанавливавшей ответственность за несоблюдение как экологических, так и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления. Федеральный закон от 17.06.2019 № 141-ФЗ [5] изменил структуру ответственности, разделив единый состав на три самостоятельных: ст. 8.2 (экологические требования), ст. 6.35 (санитарно-эпидемиологические требования) и ст. 8.2.3 (отходы животноводства).

Законодатель исходил из формальной логики разграничения по отраслевому признаку регулирующего законодательства: ст. 8.2 охраняет общественные отношения в области охраны окружающей среды и отсылает к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» [2] и Федеральному закону «Об отходах производства и потребления» [3], тогда как ст. 6.35 охраняет общественные отношения в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и отсылает к Федеральному закону «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [4] и санитарным правилам (СанПиН).

Однако диспозиции обеих статей описывают одни и те же действия: сбор, накопление, транспортирование, обработку, утилизацию или обезвреживание отходов производства и потребления. Такое тождество объективной стороны при формальном различии объекта и создаёт классическую коллизию конкурирующих составов.

Ключевая причина коллизии — пересечение целей и сфер действия базовых законов. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (ст. 1) определяет свою цель как «предотвращение вредного воздействия отходов… на здоровье человека и окружающую среду», а Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 22) требует, чтобы обращение с отходами было безопасным «для здоровья населения и среды обитания».

Как видно, оба закона включают в предмет регулирования охрану здоровья человека (населения) и окружающей среды (среды обитания). Поэтому одно и то же деяние — например, размещение отходов с нарушением установленных правил — может быть квалифицировано как по ст. 8.2, так и по ст. 6.35 КоАП РФ, в зависимости от того, какой закон административный орган сочтёт нарушенным.

В российской правовой доктрине проблемы коллизий административно-деликтных норм в сфере охраны окружающей среды отмечаются, но целостного исследования конкуренции ст. 8.2 и ст. 6.35 КоАП РФ не проводилось.

Е. В. Евсикова и Г. А. Петросян констатируют, что «административно-деликтный инструментарий не всегда эффективно используется правоприменителем, в том числе в силу коллизий и пробелов в административно-деликтном законодательстве» [6, с. 267]. Д. Г. Домрачев указывает на «ряд специфических проблем, связанных как с процедурой осуществления проверок, так и с непосредственным рассмотрением административных дел» [7, с. 52]. В. А. Власов обращает внимание на то, что изменения законодательства «либо создают новые трудности с дифференциацией, либо создают реальные коллизии между нормами».

Эмпирическая база формировалась путём целевого поиска судебных актов по всем инстанциям (Верховный Суд РФ, кассационные и апелляционные суды) с использованием поиска по сферам administrative и business, а также дополнительного поиска по ключевым словам, связанным с переквалификацией и разграничением составов ст. 8.2 и ст. 6.35 КоАП РФ.

Таблица 1

Результаты поиска правовых позиций по разграничению ст. 8.2 и ст. 6.35 КоАП РФ

Отсутствие правовых позиций высших и вышестоящих судов по вопросу разграничения конкурирующих составов свидетельствует о правовой неопределённости и создаёт риск произвольной квалификации.

Постановлением государственного инспектора Росприроднадзора от 4 августа 2023 года МУП «Водоканализационное хозяйство г. Бузулука» было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.2 КоАП РФ со штрафом 100 000 рублей, поскольку проверка выявила нарушения требований к обращению с отходами производства и потребления [8].

Примечательно, что в решении Оренбургского областного суда вопрос о возможной квалификации деяния по ст. 6.35 КоАП РФ вообще не обсуждается, хотя объективная сторона допущенного правонарушения подпадает под диспозиции обеих статей. Выбор состава оказался предопределён ведомственной принадлежностью проверяющего органа (Росприроднадзор, а не Роспотребнадзор), а не объективными признаками правонарушения.

Это дело — репрезентативный пример ведомственно-обусловленной квалификации: суд не даёт оценки конкуренции норм и не проверяет обоснованность выбора административным органом конкретного состава.

Показательно постановление Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 25.02.2019 № 4а-611/18: суд признал недопустимой переквалификацию со ст. 8.2 на ст. 8.41 КоАП РФ ввиду различия родовых объектов и прекратил производство за отсутствием состава [9]. Эта логика применима и к соотношению ст. 8.2 и ст. 6.35 КоАП РФ: переквалификация между ними может быть признана недопустимой, а значит, судьба дела зависит от изначально правильного выбора состава ещё на стадии возбуждения.

В деле № 5–1/2025 Рубцовского городского суда (10.01.2025) ООО «Управляющая компания «Легион» привлечено по ч. 1 ст. 6.35 КоАП РФ по результатам прокурорской проверки соблюдения санитарного законодательства [10]. Здесь виден альтернативный путь квалификации: прокуратура выявила нарушение санитарных правил (СанПиН), и дело попало в суд по ст. 6.35, а не в Росприроднадзор по ст. 8.2.

Аналогично в деле № 5–22/2022 Гагаринского районного суда г. Москвы (07.02.2022) ТСН (Ж) «Шишкин Лес-2» привлечено по ч. 1 ст. 6.35 КоАП РФ за сброс сточных вод, не соответствующих СанПиН 1.2.3685–21: приоритет квалификации по ст. 6.35 возник потому, что проверку проводил Роспотребнадзор [11].

Иными словами, на практике выбор между ст. 8.2 и ст. 6.35 КоАП РФ определяется не столько объективными признаками состава, сколько тем, какой орган проводил проверку — Росприроднадзор или Роспотребнадзор. Это ведомственно-обусловленная, а не юридическая квалификация.

На основе анализа нормативных источников, доктрины и правоприменительной практики предлагается система критериев разграничения.

Основным критерием разграничения должен служить родовой объект административного правонарушения.

По ст. 8.2 КоАП РФ объектом выступают общественные отношения в области охраны окружающей среды как естественной экологической системы; нарушение должно иметь характер воздействия на окружающую среду в целом (почвы, воды, атмосферный воздух, биоразнообразие), выходящего за рамки исключительно санитарно-гигиенических параметров. По ст. 6.35 КоАП РФ объектом выступают общественные отношения в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, и нарушение выражается в несоблюдении санитарных правил и гигиенических нормативов (СанПиН), устанавливающих безопасные для человека уровни воздействия факторов среды обитания.

В практическом плане это означает следующее: если нарушение при обращении с отходами состоит в несоблюдении требований СанПиН к контейнерной площадке (например, отсутствие ограждения или твёрдого покрытия), но не повлекло загрязнения почв, вод или атмосферы за пределами санитарно-защитной зоны, деяние квалифицируется по ст. 6.35 КоАП РФ; если же нарушение выразилось в размещении отходов вне установленных мест с загрязнением земельного участка — по ст. 8.2 КоАП РФ.

В силу бланкетного характера обеих статей квалификация должна определяться тем, какие именно нормативные требования нарушены. Нарушение требований, установленных Федеральным законом «Об охране окружающей среды», Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» и подзаконными актами Минприроды России (приказы об утверждении порядка учёта, паспортизации, нормативов образования отходов), влечёт применение ст. 8.2 КоАП РФ; нарушение требований, установленных Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и санитарными правилами и гигиеническими нормативами (СанПиН, СП, ГН), принимаемыми Роспотребнадзором, — ст. 6.35 КоАП РФ.

Если деяние повлекло причинение вреда здоровью человека (возникновение инфекционных заболеваний, отравлений), квалификация должна производиться по ч. 3 ст. 6.35 КоАП РФ как по специальному квалифицирующему признаку; если причинён вред окружающей среде (деградация почв, загрязнение водных объектов, гибель объектов животного или растительного мира) — по ч. 3 или ч. 6 ст. 8.2 КоАП РФ. При одновременном причинении вреда здоровью человека и окружающей среде приоритет имеет специальный состав — ч. 3 ст. 6.35 КоАП РФ.

Если на основании указанных критериев квалификацию невозможно определить однозначно, сомнения толкуются в пользу лица, привлекаемого к ответственности, по правилам ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ («неустранимые сомнения толкуются в пользу этого лица»). В таком случае применению подлежит состав с менее строгой санкцией: по ч. 1 ст. 8.2 штраф для юридических лиц составляет 100–250 тыс. рублей, тогда как по ч. 1 ст. 6.35–250–350 тыс. рублей.

Анализ действующего КоАП РФ показывает, что примечания в нём традиционно относятся к конкретным статьям, а не к главам в целом (например, примечание к ст. 2.4 раскрывает понятие должностного лица, примечание к ст. 1.5 устанавливает исключение из презумпции невиновности, примечания к статьям главы 8 регулируют ответственность индивидуальных предпринимателей как юридических лиц). Однако для разрешения межотраслевой коллизии между ст. 8.2 и ст. 6.35, расположенной в главе 6, требуется норма именно на уровне главы, поскольку коллизия выходит за рамки одной статьи.

В связи с этим предлагается дополнить главу 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях новым примечанием следующего содержания.

Примечание. При разграничении административных правонарушений, предусмотренных настоящей главой, и административных правонарушений, предусмотренных статьёй 6.35 настоящего Кодекса, применяются следующие правила:

1. если деяние, связанное с обращением с отходами производства и потребления, заключается в несоблюдении требований, установленных Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и (или) Федеральным законом «Об отходах производства и потребления», а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами в области охраны окружающей среды, и по своему характеру направлено на предотвращение негативного воздействия на окружающую среду как естественную экологическую систему, оно подлежит квалификации по соответствующим статьям настоящей главы;
2. если деяние, связанное с обращением с отходами производства и потребления, заключается в несоблюдении санитарно-эпидемиологических требований, установленных Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и (или) санитарными правилами и гигиеническими нормативами, и по своему характеру направлено на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, оно подлежит квалификации по статье 6.35 настоящего Кодекса;
3. при невозможности однозначного разграничения на основании правил, предусмотренных пунктами 1 и 2 настоящего примечания, дело подлежит рассмотрению по правилам части 4 статьи 1.5 настоящего Кодекса; в этом случае применению подлежит норма, предусматривающая менее строгое административное наказание.

По своему функциональному назначению предлагаемое примечание устраняет коллизию между конкурирующими составами, имеющими тождественную объективную сторону, но различную отраслевую принадлежность: оно устанавливает формализованные критерии, позволяющие правоприменителю однозначно определить, по какой статье следует квалифицировать деяние.

Структурно норма состоит из трёх пунктов, реализующих различные правовые механизмы: первый устанавливает правило квалификации по ст. 8.2 и иным статьям главы 8, второй — по ст. 6.35, а третий служит «правилом-предохранителем» на случай неустранимых сомнений, реализуя принцип in dubio pro reo (ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ) через выбор менее строгой санкции.

С точки зрения законодательной техники конструкция использует приёмы, уже апробированные в КоАП РФ: дефинитивный элемент (определение критериев разграничения), отсылочный элемент (указание на конкретные федеральные законы) и коллизионный элемент (правило разрешения неустранимых сомнений).

Принятие примечания позволит преодолеть ведомственно-обусловленную квалификацию, поскольку критерий привязывается к объективному содержанию деяния и нарушенным нормам, а не к выбранному проверяющему органу; снизить риски отмены постановлений по мотиву неправильной квалификации; обеспечить единообразную практику применения конкурирующих составов.

Коллизия составов ст. 8.2 и ст. 6.35 КоАП РФ носит объективный характер: она обусловлена тождеством объективной стороны и пересечением объектов правовой охраны. Реформа 2019 года (Федеральный закон № 141-ФЗ) формально разграничила составы, но не устранила их содержательного пересечения.

Правоприменительная практика единообразных критериев разграничения не выработала: отсутствие правовых позиций Верховного Суда РФ и кассационных судов по данному вопросу создаёт пространство для произвольной квалификации, которая фактически определяется ведомственной принадлежностью проверяющего органа, а не объективными признаками состава. Дело № 21–27/2024 Оренбургского областного суда — репрезентативный пример такой «ведомственно-обусловленной» квалификации.

Предлагаемые критерии разграничения (по объекту посягательства, по отсылочному законодательству, по характеру последствий) позволяют правоприменителю объективно определить применимую норму независимо от того, какой орган проводил проверку.

Проект примечания к главе 8 КоАП РФ представляет собой законодательное решение коллизии, основанное на апробированных приёмах юридической техники. Его принятие будет способствовать единообразию квалификации и укреплению законности в сфере административной ответственности за правонарушения при обращении с отходами производства и потребления.

Литература:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
2. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.
3. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 26. Ст. 3009.
4. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 14. Ст. 1650.
5. Федеральный закон от 17.06.2019 № 141-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 25. Ст. 3161.
6. Евсикова Е. В., Петросян Г. А. Некоторые аспекты привлечения к административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования // Учёные записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Юридические науки. 2019. Т. 5 (71). № 2. С. 259–269.
7. Домрачев Д. Г. Проблемы применения административного законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования // Вестник Вятского государственного университета. 2014. № 6. С. 49–55.
8. Решение Оренбургского областного суда от 13.02.2024 № 21–27/2024 (21–723/2023) по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.2 КоАП РФ, в отношении МУП «ВКХ г. Бузулука» // СудАкт.ру.
9. Постановление Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 25.02.2019 № 4а-611/18.
10. Постановление Рубцовского городского суда Алтайского края от 10.01.2025 № 5–1/2025 по ч. 1 ст. 6.35 КоАП РФ.
11. Постановление Гагаринского районного суда г. Москвы от 07.02.2022 № 5–22/2022 по ч. 1 ст. 6.35 КоАП РФ.