Актуальность. Развитие административного судопроизводства как самостоятельной формы судебной защиты публичных прав предопределяет необходимость точного определения процессуального положения каждого участника. Для прокурора данный вопрос имеет особое значение, поскольку его участие не основано на личной материально-правовой заинтересованности в исходе спора. Он действует в целях обеспечения законности и защиты чужих либо публичных интересов, что отличает его как от административного истца, непосредственно связанного со спорным правоотношением, так и от обычного представителя [1; 2; 8].

Научная проблема состоит в том, что КАС РФ одновременно закрепляет самостоятельное основание участия прокурора и использует конструкцию предоставления ему прав и обязанностей административного истца. Это создает необходимость разграничивать процессуальную роль и материально-правовой статус. Современные исследования также отмечают неоднозначность такого законодательного решения и необходимость дальнейшей конкретизации статуса прокурора в административном процессе [7].

Юридическая природа процессуального статуса прокурора

Статья 39 КАС РФ закрепляет специальный правовой режим участия прокурора. Его обращение в суд представляет собой реализацию установленной законом компетенции, а не распоряжение собственным субъективным правом. Поэтому прокурор не является носителем спорного материального права, хотя при предъявлении административного иска действует с использованием значительной части процессуального инструментария стороны [1].

Часть 4 статьи 39 КАС РФ указывает, что прокурор, обратившийся в суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца. Из этого правила сделаны принципиальные исключения: прокурор не вправе заключать соглашение о примирении и не несет обязанность по уплате судебных расходов. Данные ограничения подтверждают, что его полномочия имеют целевой характер и подчинены публичной функции, а не свободному распоряжению предметом спора.

Особое значение имеет право прокурора отказаться от заявленного административного иска. Такой отказ не во всех случаях прекращает процесс. Если заявление было предъявлено в интересах гражданина, КАС РФ связывает процессуальные последствия с волеизъявлением самого защищаемого лица либо его представителя. Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил, что при поддержании требования таким лицом дело подлежит рассмотрению по существу [4]. Следовательно, воля прокурора не подменяет волю носителя материального права.

Формы участия прокурора и пределы процессуальных полномочий

Действующее законодательство предусматривает две основные формы участия прокурора. Первая состоит в обращении с административным исковым заявлением. Вторая связана со вступлением в процесс и дачей заключения в случаях, предусмотренных КАС РФ и другими федеральными законами [1]. Разграничение этих форм имеет не только формальное, но и функциональное значение: в первом случае прокурор инициирует судебную защиту и обосновывает требование, во втором — дает независимую правовую оценку уже рассматриваемого спора.

Право на обращение в защиту конкретного гражданина ограничено условием невозможности самостоятельного обращения в суд по уважительным причинам. Такая модель направлена на сохранение баланса между публичной защитной функцией прокуратуры и процессуальной самостоятельностью гражданина. Однако открытый перечень уважительных причин создает неоднородность практики. Для обеспечения предсказуемости целесообразна разработка более детализированных методических критериев, охватывающих не только медицинские обстоятельства, но и фактическую неспособность лица реализовать право на судебную защиту в конкретной ситуации.

Участие для дачи заключения отличается от поддержки административного иска. Заключение не является доказательством и не должно воспроизводить позицию одной из сторон. Его назначение состоит в выражении мотивированной правовой оценки, основанной на законе, материалах дела и публичном интересе. Поэтому качество такой формы участия зависит от полноты предварительного изучения дела и способности прокурора выявлять нарушения, которые не всегда совпадают с доводами административного истца или ответчика.

Проблема публичного интереса и критериев прокурорского вмешательства

Категория публичного интереса имеет центральное значение для объяснения участия прокурора в административном процессе, однако не сводится к интересу государственного органа или муниципального образования. Публичный интерес проявляется в необходимости поддержания законности, предотвращения нарушения прав неопределенного круга лиц, защиты социально уязвимых субъектов и обеспечения надлежащего функционирования публичной власти. При этом расширительное толкование публичного интереса не должно превращать прокурора в универсального процессуального заместителя любого потенциального истца.

С точки зрения административной процессуальной формы такая ограниченность оправданна. Публично-правовой спор отличается от частноправового как характером защищаемого интереса, так и активной ролью суда, особенностями доказывания и пределами распорядительных действий участников. Научные исследования административного судопроизводства подчеркивают, что специфика публичного права должна отражаться в содержании процессуальных полномочий субъектов [8]. Для прокурора это означает необходимость сочетать активную защитную функцию с уважением к процессуальной автономии лица, чьи права защищаются.

Организационные гарантии реализации процессуального статуса

Процессуальный статус прокурора реализуется через организационные механизмы органов прокуратуры. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 2 относит к основным направлениям деятельности участие в рассмотрении дел, возбужденных по заявлениям прокуроров, вступление в процесс для дачи заключения, обжалование судебных постановлений и проверку законности судебных актов [3]. Организационные предписания дополняют нормы КАС РФ и позволяют обеспечить последовательность позиции прокуратуры на различных стадиях процесса.

Особое значение имеет взаимодействие между подразделением, выявившим нарушение, и работником, обеспечивающим участие в судебном заседании. Надзорный материал должен трансформироваться в процессуально допустимую доказательственную конструкцию: фактические обстоятельства подлежат соотнесению с предметом доказывания, документы — оценке с точки зрения относимости и допустимости, а требование — проверке на соответствие предусмотренному законом способу защиты. При отсутствии такого процессуального преобразования даже установленное нарушение может не повлечь удовлетворения административного иска.

Официальные данные подтверждают устойчиво высокий объем судебной работы прокуратуры. В 2025 году сообщалось о 192,3 тыс. заявлений в интересах граждан на сумму 14 млрд рублей, а в 2026 году — о 171,6 тыс. исках в сфере соблюдения прав и свобод граждан на сумму 24,3 млрд рублей [5; 6]. Эти сведения имеют агрегированный характер и не отражают исключительно административные дела, однако демонстрируют значимость судебной формы прокурорской защиты и необходимость ее качественного методического сопровождения.

Направления совершенствования правового регулирования

Первым направлением является нормативное уточнение терминологии статьи 39 КАС РФ. Представляется обоснованным прямо подчеркнуть, что прокурор, предъявивший административный иск, не становится носителем спорного материального права, а осуществляет права и обязанности административного истца в пределах, необходимых для выполнения публично-защитной функции. Такое уточнение снизило бы риск смешения понятий «административный истец» и «прокурор, обратившийся в суд».

Второе направление связано с унификацией требований к обоснованию обращения в защиту гражданина. Методические акты могут закреплять ориентировочный перечень обстоятельств и документов, подтверждающих невозможность самостоятельного обращения, одновременно сохраняя судебную оценку конкретной ситуации. Это позволило бы снизить вероятность формального отказа в принятии либо возврата административного иска по причинам, связанным с недостаточным обоснованием полномочий прокурора.

Третье направление касается содержания заключения прокурора. Целесообразно разработать единые структурные требования, включающие описание юридически значимых обстоятельств, определение применимых норм, оценку доказательств в пределах процессуальной компетенции и итоговый вывод о способе разрешения дела. Подобный стандарт не должен превращать заключение в шаблон, но способен повысить его аргументированность и сопоставимость качества работы по различным регионам.

Четвертое направление — совершенствование статистического и аналитического учета. Раздельная публикация показателей участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве позволила бы точнее оценивать востребованность конкретных механизмов КАС РФ, выявлять категории дел с повышенной долей отказов и корректировать методические рекомендации на основании объективных данных.

Заключение. Процессуальный статус прокурора в административном судопроизводстве имеет самостоятельную публично-правовую природу. Наделение прокурора правами и обязанностями административного истца не превращает его в сторону спорного материального правоотношения, поскольку основанием участия выступает компетенция по обеспечению законности и защите охраняемых законом интересов. Основные проблемы действующей модели связаны с терминологической неопределенностью, оценочностью оснований обращения в защиту гражданина и недостаточной унификацией методики подготовки заключений. Их последовательное разрешение способно укрепить правовую определенность и повысить эффективность судебной деятельности прокуратуры без необоснованного расширения ее вмешательства в сферу индивидуальной процессуальной автономии.

Литература:

1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 09.04.2026).
2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 04.08.2026).
3. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 11.01.2021 № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» (ред. от 19.10.2022).
4. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (ред. от 17.12.2024).
5. Состоялось секционное совещание об эффективности защиты интересов общества и государства в судебном порядке // Генеральная прокуратура Российской Федерации. 24.03.2025.
6. В Генпрокуратуре России состоялось секционное совещание с прокурорами регионов об итогах работы по обеспечению участия в гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве // Генеральная прокуратура Российской Федерации. 20.03.2026.
7. Семикина С. А., Кружалова А. В. Прокурор в административном судопроизводстве: проблемы реализации полномочий // Вестник Российской правовой академии. 2025. № 5. С. 113–122. DOI: 10.33874/2072–9936–2025–0-5–113–122.
8. Михайлова Е. В. Административное судопроизводство как процессуальная форма защиты // Государство и право. 2024. № 6. С. 68–75. DOI: 10.31857/S1026945224060055.