В данной статье рассматриваются проблемы определения правового статуса прокурора в административном судопроизводстве, его функции на основании нормативно-правовой базы Российской Федерации. В статье изложена и проанализирована информация, относящаяся к правомерностидействий прокурора, а также исследована роль прокуроравадминистративномсудопроизводстве.
Ключевые слова: прокурор, кодекс административного судопроизводства, административное судопроизводство, административное исковое заявление, истец.
This article discusses the problems of determining the legal status of a prosecutor in administrative proceedings, his functions on the basis of the regulatory framework of the Russian Federation. The article presents and analyzes information related to the legality of the prorukor's actions, as well as examines the role of the prosecutor in administrative proceedings.
Keywords: prosecutor, code of administrative procedure, administrative proceedings, administrative statement of claim, plaintiff.
Научный анализ определения правового статуса прокурора в административном судопроизводстве обусловлен необходимостью определения роли прокурора, как важнейшего элемента правоохранительной системы, а также необходимостью синтезирования его непосредственных функций, как участника производства по делам об административных правонарушениях. При этом, следует отметить, что действующий с 20215 года Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации не в полной мере отвечает на возникающие в правоприменительной и судебной практике вопросы.
В настоящее время остро назрела необходимость детализировать функциональные обязанности прокурора, принимающего участие в административном судопроизводстве не только с позиций государственного надзора, но и с позиций применения норм административного и административно-процессуального права. Помимо этого, несомненный интерес в исследовательском плане представляют процессуальные особенности взаимодействия прокурора, участвующего в производстве по делу об административном правонарушении, с иными участниками административного судопроизводства.
В свете аналогии между принципами гражданского и административного процессов актуально провести анализ научных подходов, касающихся определения положения и функций прокурора в связи с его вмешательством в судебную деятельность.
Проблематика определения роли прокурора в рамках административного правосудия стала предметом оживленной полемики на протяжении многих лет. Некоторые эксперты предрасположены рассматривать прокурора как сторону в деле, то есть как истца. Они аргументируют свою точку зрения тем, что инициатор процесса, который возбудил дело, должен быть признан стороной, а значит, и истцом. Исходя из прямого толкования действующего законодательства, прокурор, принимающий участие в административном судопроизводстве и заявивший административный иск, выступает в роли истца. Следовательно, при наличии истца в лице прокурора, должен быть и ответчик. При этом обращает на себя внимание немаловажный факт — прокурор не просто заявляет иск, а выступает стороной судопроизводства, при этом его основная цель восстановление нарушенных прав гражданина, общества либо государства. Зачастую прокурор обращается с административным исковым заявлением, когда государственные органы, в своей деятельности, допускают существенные нарушения прав и законных интересов граждан, в том числе и мало защищенных слоев нашего общества.
Опубликованные научные работы по смежной тематике [6, с. 39] дают представление о том, что большинство исследователей участия прокурора в административном судопроизводстве, склонны ассоциировать прокурора именно со стороной «конфликта». Однако не может не обратить на себя внимание, что прокурор, заявляя определенные претензии в защиту, в том числе и мало защищенных слоев общества, выступает как-бы на стороне конкретного лица, чьи права были нарушены неправомерными, по мнению прокурора, действиями государственных органов. С этой стороны, заслуживает позиция авторов, которые определяют роль прокурора как непосредственно «процессуальную» сторону судопроизводства, выступающего в защиту прав и законных интересов конкретного лица, либо группы лиц. Выражая солидарность с подобным мнением исследователей отметим, что действительно, прокурор, выступая в процессе как «процессуальная» сторона конфликта, пользуется процессуальным статусом участника административного судопроизводства, то есть он может заявлять отводы, заявлять ходатайства, давать пояснения и замечания при заполнении процессуальных документов, а также пользоваться иными процессуальными обязанностями административного истца.
Другие же ученые-процессуалисты [7, с. 46] склонны отождествлять статус прокурора в производстве по делам об администартивных правоанрушениях с сугубо формальной точки зрения. Подобный подход обосновывается тем, что прокурор может быть как инициатором администратитвного судопроизводства — выступая с администартивным исковым заявлением, так и участником от лица государства — вступая в уже начатый процесс, с целью осуществления госудакрственного контроля и надзора за соблюдением законности при осуществлении администартивного судопроизводства.
Иные ученые утверждают, что независимо от формы участия прокурора в деле, он всегда выступает как представитель государства, от имени которого осуществляет функции надзора за соблюдением законности. Они также отмечают, что деятельность прокурора всегда имеет надзорный тип характера, независимо от ее проявлений.
Подача искового заявления прокурором часто является завершающим фазой надзора за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, а также надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в рамках мер по исправлению обнаруженных несоответствий. Прокурор, в качестве представителя нашего государства, обладает всеми правами и обязанностями, которые присущи истцу в процессуальном отношении [8, с. 231].
Также в научных кругах существует мнение о том, что прокурора следует определять «как особого участника гражданского процесса» [4, с. 12], чья главная миссия — защита прав и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных образований. Однако данное определение не дает конкретного ответа на вопрос о процессуальном положении прокурора, поскольку похожие задачи и особый статус встречаются и у участников, защищающих права, свободы и законные интересы других лиц в административном судопроизводстве.
В научных исследованиях подчеркивается, что «участие прокурора обусловлено специфичными целями прокуратуры, отличающими ее от других государственных органов, полномочных обращаться в суд в защиту других лиц: обеспечения законности и защиты прав и свобод граждан. Прокурор в судебном процессе, прежде всего представитель государства, руководствующийся не личными, а государственными интересами, его требования направлены на защиту других лиц. Отнесение же прокурора к процессуальным истцам по делу не позволяет определить его особый правовой статус в административном процессе и по тому представляется недопустимым» [9, с. 107].
На наш взгляд, прокурор не может рассматриваться наравне с иными участниками административного судопроизводства, поскольку он наделен разнообразными полномочиями, кратно расширяющими процессуальный статус обычного участника процесса. Подобного мнения придерживаются и иные исследователи [10, с. 60], отмечающие что прокурор наделен государственно-властными полномочиями, реализуемыми и в рамках административного судопроизводства, но со строго обозначенной целью — защита либо восстановление прав граждан, прав общественных организаций либо общества и государства в целом.
Следовательно, независимо от того, какие действия предпринимает прокурор в рамках административного судопроизводства, необходимо помнить, что его главная задача в процессе — способствовать достижению целей правосудия. Этот принцип закреплен в статье 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и подтвержден приказом Генерального прокурора России от 10 июля 2017 года № 475 «Об обеспечении участия прокурора».
Прокурор как представитель государства выполняет свою должностную функцию, не будучи субъектом спорного правоотношения, даже в случае предъявления иска в интересах других лиц он остается представителем государства и его основная задача — защита государственных и общественных интересов.
Участие прокурора в административном судопроизводстве обуславливается не его личным желанием, а служебной необходимостью и той ролью, которую играет Прокуратура Российской Федерации в системе и структуре правоохранительных органов. Главная цель интереса прокурора — государственный надзор. Он стремится защищать права субъектов и охраняемые законом интересы, предоставляя им необходимую помощь.
Мы поддерживаем точку зрения, что прокурор, принимая участие в административном производстве стремиться к обеспечению законности. При этом, обеспечение законности может быть достигнуто несколькими вариантами:
— во-первых, прокурор может обратиться с административным исковым заявлением, отстаивая свою позицию в суде;
— во-вторых, прокурор может «вступить» в уже реализуемый процесс, при необходимости обеспечения законности участников.
Следует обратить внимание на исключительность правового статуса прокурора в административном судопроизводстве [11, с. 81]. Участвуя в процессе прокурор осуществляет как процессуальные функции участника производства, так и реализует меры прокурорского реагирования, которыми он наделен действующим законодательством. Поэтому можно вести речь об особом процессуальном статусе прокурора, участвующего в административном судопроизводстве. Особый процессуальный статус прокурора, учитывая широчайшие возможности его полномочий, можно назвать универсальным.
Таким образом, можно сказать, что особый статус прокурора предполагает, что у него должны быть полномочия для защиты общественных интересов без каких-либо ограничений, что должно быть закреплено в законе. Роль прокурора крайне важна в отстаивании интересов так называемых мало защищенных слоев общества. Пенсионеры, малолетние и несовершеннолетние граждане, лица, имеющие инвалидность, многодетные семьи не редко сталкиваются с определённым трудностями, при получении мер социальной поддержки государства. Участие прокурора в защите вышеперечисленных социальных групп в административном судопроизводстве является реализацией социальной функции государства, которое в первую очередь должно заботится о защите прав и свобод граждан.
Действующее законодательство, в том числе и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, к сожалению, не дает однозначного ответа о роли прокурора, который обращается в суд с административным исковым заявлением в защиту конкретного человека. КАС РФ содержит некоторые противоречия между правовой регламентацией участия прокурора в судопроизводстве и правовой регламентацией суда, по принятию и реагированию на поданное исковое заявление. Например, статья 37 КАС РФ упоминает прокурора среди участников дела, а статья 38 КАС РФ включает прокурора в список лиц, признаваемых административным истцом. Часть 4 статьи 39 КАС РФ устанавливает, что прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца, за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов. Более того, согласно статье 38 Кодекса об административных правонарушениях РФ, лицо, в пользу которого подано административное исковое заявление прокурором, также считается административным истцом, что, по мнению законодателя, указывает на одинаковый правовой статус [6, с. 40].
Учитывая вышесказанное, можно сделать вывод о том, что для повышения эффективности участия прокурора в административном судопроизводстве требуется совершенствование нормативно-правовой базы посредством расширения его полномочий в сфере защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Подобное расширение полномочий прокурора будет служить важным государственным гарантом.
Ввиду этого, назрела необходимость в законодательном урегулировании существующих противоречий в действующем законодательстве.
На представляется ввести в правовое поле отдельную норму права, регламентирующую роль прокурора в административном судопроизводстве. Существующая правовая модель, при которой правовая регламентация участия прокурора содержится в различных источниках права, зачастую вступающий между собой в смысловой конфликт, не состоятельна. Локализация и конкретизация процессуальных полномочий прокурора, при его участии в качестве стороны административного судопроизводства, поводит усыновить исчерпывающий перечень его функциональных обязанностей, что в свою очередь нивелирует имеющиеся правовые нестыковки правоприменения и толковании норм права.
Необходимо четкое и юридическое описание роли прокурора в административном процессе. Прокуратура может более активно участвовать в судебном процессе, совершенствуя процессуальные обязанности, сохраняя строгие правовые принципы и разъясняя свои права и обязанности. Единообразие административного производства требует уточнения процессуального статуса прокурора и расширения его возможностей участия в рассмотрении дел. В этой сфере особенно важно закрепить принцип обязательности участия прокурора в рассмотрении и разрешении административных дел с учетом его социального статуса.
Для обеспечения единообразного применения правил административного судопроизводства считаем необходимым уточнить вопросы процессуального статуса прокуроров и повысить шансы их участия в административных делах, а также учитывать социальную значимость и сущность таких дел.
Литература:
- Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации. — Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 13.12.2024).
- Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред.от 26.10.2024) // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 46. — Ст. 4532.
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 08.08.2024) [Текст] // Собрание законодательства РФ, 09.03.2015, № 10, ст. 1391.
- О прокуратуре Росийской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (ред. от 30.09.2024 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
- Аксариди, П. Н. К вопросу об участии прокурора в административном судопроизводстве // В книге: Научное обеспечение агропромышленного комплекса: Сборник тезисов по материалам Всероссийской (национальной) конференции. Ответственный за выпуск А. Г. Кощаев. — 2019. — С. 325–326.
- Гуреева, О. А. Проблемы определения правового статуса прокурора в административном судопроизводстве [Текст] / О. А. Гуреева // Криминалистъ. — 2020. — № 1 (30). — С. 39–43.
- Отческая, Т. И. Теория и практика участия прокурора в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел: учебное пособие [Текст] / отв. ред. Т. И. Отческая. — М.: Проспект, 2019. — 224 с.
- Балабойко, В. С. Особенности участия прокурора в административном судопроизводстве [Текст] / В. С. Балабойко // Наука в современном мире: вопросы теории и практики. — 2018. — С. 231–240.
- Мустафин, Р. Ф. К вопросу о роли и процессуальном положении прокурора в административном судопроизводстве [Текст] / Р. Ф. Мустафин, С. А. Мустафина, П. И. Ургарчева // Юридический сетевой электронный научный журнал. — 2020. — № 1 (11). — С. 107–115.
- Насонов, Ю. Г. О недостатках правового регулирования участия прокурора в административном судопроизводстве [Текст] / Ю. Г. Насонов, В. С. Выскуб // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. — 2015. — № 5. — С. 60–66.
- Загвязинская, О. А. Функциональный статус прокурора как субъекта административного судопроизводства [Текст] / О. А. Загвязинская, М. А. Астахова // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. — 2016. — № 4. — С. 81–87.
