The article examines the prosecutor's powers at the stage of institution of criminal proceedings as procedural means of exercising the functions of supervision over the procedural activity of the preliminary investigation bodies and criminal prosecution. The evolution of the prosecutor's powers at this stage is traced in connection with Federal Law No. 87-FZ of 05.06.2007, which significantly limited the prosecutor's procedural status. The current powers of the prosecutor under Articles 21, 37, 140, 144, 146, 147 and 148 of the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation are analyzed, along with debatable issues concerning the insufficiency of these powers for the effective exercise of supervision and criminal prosecution. It is concluded that the prosecutor's procedural status at this stage should be expanded by granting the prosecutor the right to institute criminal cases, the right to give the investigator mandatory written instructions, and the right to become acquainted with the materials of a pre-investigation inquiry.

Keywords: prosecutor, stage of institution of criminal proceedings, prosecutor's powers, prosecutorial supervision, criminal prosecution, investigator, inquiry officer, Code of Criminal Procedure of the Russian Federation.

До июня 2007 года прокурор был наделён правом самостоятельно возбуждать уголовное дело, а также давать согласие на возбуждение уголовных дел органами следствия и дознания, выносить мотивированный отказ в даче согласия на возбуждение уголовного дела следователем или дознавателем или возвращать материалы органам следствия или дознания для дополнительной проверки и проведения необходимых следственных действий, также мог поручать дальнейшее расследование дела следователю либо дознавателю, кроме того, принимать дело к личному производству и др.

С вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 05.06.2007 № 87-ФЗ органам следствия и дознания предоставлена свобода в решении вопроса о возбуждении уголовного дела. Вместе с тем он существенно ограничил полномочия и функции прокуратуры, связанные с надзором за предварительным следствием.

В настоящий момент уголовно-процессуальное законодательство наделяет прокурора полномочиями, позволяющими ему на стадии возбуждения уголовного дела осуществлять надзор и уголовное преследование. Согласно положениям действующего уголовно-процессуального законодательства, прокурор при обнаружении признаков преступления должен направлять мотивированное постановление в орган предварительного расследования в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) [1].

Мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства в 2010 г. было закреплено в пункте 4 части 1 статьи 140 УПК РФ в качестве самостоятельного повода для возбуждения уголовного дела. Предполагаем, что расширение поводов для возбуждения уголовного дела было необходимо для частичного восстановления полномочий прокурора по инициированию уголовного процесса, необходимых для реализации функции уголовного преследования.

Между тем такое изменение полномочий прокурора по инициированию уголовного процесса до сих пор неоднозначно оценивается в научном сообществе. Полагаем, что в настоящее время самым обсуждаемым является вопрос о возвращении прокурору права возбуждать уголовные дела.

Так, И. С. Дикарёв видит в лишении прокурора права возбуждать уголовные дела логическое продолжение осуществления судебной реформы, следствием которой стало постепенное, но твёрдое устранение прокурора от выполнения обязанностей, непосредственно связанных с осуществлением уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного процесса [7].

Согласен рассматривать постановление прокурора только как повод для возбуждения уголовного дела и А. В. Гриненко [5].

Однако мы разделяем позицию Ю. К. Якимовича, который полагал, что данного полномочия недостаточно и прокурору необходимо вернуть право самостоятельно возбуждать уголовные дела [12]. Действительно, прокурор, вынося постановление, способен лишь «просить» следователя или дознавателя возбудить уголовное дело. При этом он обращается к субъекту, за деятельностью которого обязан надзирать, — складывается нелогичная ситуация. Более того, такое постановление не налагает на органы предварительного расследования обязанности возбудить дело: согласно части 1.1 статьи 148 УПК РФ «решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора <…> может быть принято только с согласия руководителя следственного органа». Однако не всегда вынесенное прокурором постановление влечет за собой возбуждение уголовного дела. Ещё реже к возбуждению уголовного дела приводит отмена прокурором постановления следователя или дознавателя об отказе в его возбуждении, поскольку органы предварительного расследования нередко повторно выносят аналогичные постановления.

Отсутствие у прокурора полномочия возбуждать уголовные дела может создавать и парадоксальную ситуацию, когда при выявлении факта укрытия преступления от учёта прокурор вынужден направлять мотивированное постановление по данному факту в тот же орган расследования, который данное преступление укрыл [6]. Как справедливо отмечает К. А. Таболина, отсутствие у прокурора возможности своим постановлением непосредственно возбудить уголовное дело «затрудняет возможность расследования дела по горячим следам, блокирует потерпевшему доступ к правосудию, а также вызывает лишнюю бумажную волокиту» [10], что порождает у населения справедливые сомнения в том, насколько результативно органы уголовного преследования выполняют свою работу, и в какой-то мере дискредитирует прокурора как гаранта законности в государстве. В связи с этим возвращение прокурору права возбуждать уголовные дела представляется насущной практической потребностью, обусловленной стоящей перед прокуратурой задачей защиты нарушенных прав потерпевших [11].

Гораздо более широкими полномочиями в первоначальной стадии уголовного судопроизводства прокурор обладает для реализации функции надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Так, согласно части 2 статьи 37 УПК РФ, «прокурор в стадии возбуждения уголовного дела имеет право:

– проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

– требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, производстве дознания или предварительного следствия;

– истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с УПК РФ;

– отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;

– передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными статьей 151 настоящего Кодекса, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю Следственного комитета Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи».

Вместе с тем реализация даже перечисленных надзорных полномочий затруднена отсутствием у прокурора чётко закреплённого права истребовать материалы доследственной проверки.

В соответствии с частью 2.1 статьи 37 УПК РФ прокурор вправе знакомиться лишь с материалами уголовного дела, находящегося в производстве, тогда как материалы проверки сообщения о преступлении, полученные до возбуждения дела, формально к материалам уголовного дела не относятся. При этом само ознакомление возможно лишь по мотивированному письменному запросу, а значит, следователь или дознаватель может отказать в ознакомлении ввиду немотивированности постановления прокурора. Очевидно логическое противоречие, так как от поднадзорного субъекта зависит возможность осуществления надзора.

Между тем пункты 1 и 3 части 2 статьи 37 УПК РФ обязывают прокурора проверять исполнение требований федерального закона и требовать устранения его нарушений, что практически неисполнимо без права истребовать материалы доследственной проверки: располагая лишь копиями постановлений о возбуждении уголовного дела или об отказе в его возбуждении (часть 4 статьи 146, часть 4 статьи 148 УПК РФ), прокурор не может в полной мере проверить законность принятого решения, в том числе соблюдение права участников проверки на разъяснение им процессуальных прав и обязанностей (часть 1.1 статьи 144 УПК РФ).

Справедливости ради заметим, что в сокращённом виде рассматриваемое право закреплено не в УПК РФ, а в приказах Генеральной прокуратуры Российской Федерации (далее Генпрокуратура РФ): в соответствии с пунктом 11 приказа Генпрокуратуры РФ от 19 января 2022 г. № 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» прокурор в целях безотлагательного изучения решения о возбуждении уголовного дела может истребовать материалы проверки сообщения о преступлении [2], а согласно пункту 1.3 приказа Генпрокуратуры РФ от 17.09.2021 г. № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» в случае поступления в прокуратуру постановления об отказе в возбуждении уголовного дела должно быть организовано незамедлительное представление в прокуратуру и материалов проверки сообщения о преступлении [3]. Однако ведомственные нормативные акты органов прокуратуры обязательны только для прокуроров, но не для должностных лиц органов предварительного расследования. Так, имеет смысл напрямую закрепить в УПК РФ возможность прокурора изучать материалы проверки сообщения о преступлении, для чего достаточно направить письменный немотивированный запрос. Одновременно следует установить, что следственные органы и органы дознания обязаны без промедления предоставить ему эти материалы.

Ограниченность полномочий прокурора проявляется и в невозможности давать следователю обязательные для исполнения указания. Право давать письменные указания дознавателю сохранилось в действующем уголовно-процессуальном законодательстве, однако, исходя из буквального толкования пункта 4 части 2 статьи 37 УПК РФ, данное полномочие ограничено рамками стадии предварительного расследования в форме дознания. В стадии возбуждения уголовного дела об указаниях прокурора говорится лишь в части 6 статьи 148 УПК РФ как о средстве реагирования в случае признания постановления дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным.

Если говорить о следователе, то нынешняя редакция уголовно-процессуального закона не допускает даже возможности того, чтобы прокурор давал обязательные к исполнению предписания, в том числе на этапе возбуждения уголовного дела: отменяя постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурор может только «перечислить конкретные обстоятельства, которые требуют дополнительной проверки» (ч. 6 ст. 148 УПК РФ). Однако, как справедливо отмечает Ш. М. Абдул-Кадыров, изложенные в постановлении прокурора доводы о конкретных обстоятельствах, подлежащих дополнительной проверке, не являются обязательными для следователя [4], а значит, до тех пор, пока прокурор вновь не получит право давать следователю письменные указания, обязательные к исполнению, не может быть и речи о том, что он сможет оперативно отстаивать права и законные интересы тех, кому преступлениями причинён ущерб.

Подводя итог, отметим: на этапе возбуждения уголовного дела прокурор с помощью полномочий, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством, обеспечивает законность деятельности органов предварительного расследования и соблюдение прав и законных интересов лиц, вовлекаемых в уголовно-процессуальные отношения.

Вместе с тем, несмотря на то что некоторые авторы положительно оценивают состоявшееся сокращение объёма полномочий прокурора в первоначальной стадии уголовного процесса и не видят необходимости в их обратном увеличении, более обоснованной представляется распространённая в научной литературе позиция о необходимости расширения существующих полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела. Как справедливо отмечает Э. Р. Исламова, в действующем уголовно-процессуальном законе до сих пор отсутствует должная правовая регламентация процессуальных полномочий прокурора на данной стадии [8], а К. А. Таболина связывает с этим и проблему осуществления надзора, объясняя её отсутствием у прокуратуры эффективных полномочий по предупреждению и устранению выявленных нарушений [9]. Исходя из вышесказанного, процессуальный статус прокурора в первоначальной стадии уголовного судопроизводства представляется целесообразным дополнить следующими правами: возбуждать уголовные дела, давать следователю обязательные для исполнения письменные указания, а также знакомиться с материалами проверки сообщения о преступлении путём направления письменного немотивированного запроса.

Литература:

1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: [действующая редакция от 2026 года]: [принят Гос. Думой 22 нояб. 2001 г.: одобр. Советом Федерации 5 дек. 2001 г.]. // СПС «КонсультантПлюс».
2. Приказ Генпрокуратуры России от 19 января 2022 г. № 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2021 г. № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Абдул-Кадыров Ш. М. Функции и полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела // Законность. 2012. № 9. С. 13.
5. Гриненко А. В. Постановление прокурора как повод к возбуждению уголовного дела // Законность. 2012. № 11. С. 23.
6. Грищенко В. В. О возвращении прокурору полномочий по возбуждению уголовного дела // Российское правоведение: трибуна молодого ученого: сб. ст. Вып. 22 / отв. ред. В. А. Уткин. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2022. С. 207–209.
7. Дикарев И. С. Сущность и актуальные проблемы стадии возбуждения уголовного дела / И. В. Блинова-Сычкарь [и др.]; под ред. И. С. Дикарева. Волгоград: ВолГУ. 2011. С. 267–268.
8. Исламова Э. Р. Проблемы обеспечения законности в стадии возбуждения уголовного дела // Сибирские уголовно-процессуальные и криминалистические чтения: сб. науч. тр. Иркутск, 2014. № 2 (6). С. 60.
9. Таболина К. А. О необходимости усиления роли прокурора в процедуре возбуждения и расследования уголовных дел // Вестник университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2018. № 2. С. 130.
10. Таболина К. А. О недостаточности полномочий прокурора для обеспечения эффективного надзора в стадии возбуждения уголовного дела // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 6 (43). С. 1210.
11. Шейфер С. А. Реформа предварительного следствия: правовой статус и взаимоотношения прокурора и руководителя следственного органа // Государство и право. 2009. № 4. С. 49–55.
12. Якимович Ю. К. О процессуальном положении прокурора, руководителя следственного органа и следователя в современном российском досудебном производстве // Уголовная юстиция. 2013. № 2. С. 65.