Введение

Проблема избыточности нормативных правовых актов в последние годы становится всё более очевидной как для правотворческих, так и для правоприменительных органов. Особенно остро данная проблема проявляется на муниципальном уровне, где уставы и иные нормативные акты содержат до 60–80 процентов норм, дублирующих положения федерального и регионального законодательства. Это приводит к неоправданному увеличению объёма правовых актов, усложняет работу муниципалитетов и регистрирующих органов, создаёт дополнительные административные барьеры. Оптимизация нормативно-правовых актов с использованием математических методов может привести к сокращению дублирования информации, устранению противоречий и улучшению структуры документов, что в свою очередь снижает издержки на разработку, актуализацию, применение и интерпретацию нормативно-правовых актов [1].

Как отмечает В. В. Астанин, «количественные показатели являются измерительной величиной, которая способна оказать решающее влияние на качество», а процессы правотворческой активности муниципальных образований «объективно определяются в состоянии меры количественной» [2]. Вместе с тем качественная мера в массивной количественной совокупности сложно оценима без применения специального методологического инструментария.

По данным Минюста России, федеральный регистр муниципальных правовых актов насчитывает свыше четырёх миллионов единиц, при этом ежегодный прирост исчисляется сотнями тысяч актов. В среднем муниципальное образование ежегодно принимает около двухсот нормативных правовых актов, а в крупных городских округах — до трёхсот и более [2]. Проверки, проведённые органами прокуратуры и юстиции, выявляют системные нарушения: так, в Уральском федеральном округе из 1164 зарегистрированных уставов в 960 были выявлены нарушения различного характера, в Курганской области нарушения установлены в 345 из 459 проверенных уставов, в Свердловской области — в 60 из 72, в Ханты-Мансийском автономном округе — во всех 22.

Научная новизна настоящего исследования заключается в разработке и апробации комплексного методологического инструментария для объективной количественной оценки степени избыточности нормативных правовых актов, включающего систему математических коэффициентов и методы вычислительной лингвистики, что позволяет перейти от субъективных суждений к верифицируемым научным выводам.

В научной литературе тема дублирования федеральных норм в муниципальных уставах широко обсуждается. И. В. Упоров оценивает дублирование как дефект правотворчества, который создаёт неопределённость и снижает эффективность права, хотя и допускает воспроизведение текста в муниципальных актах [3]. А. Ф. Бортник акцентирует внимание на дублировании компетенций между уровнями власти, когда из-за нечёткого разграничения полномочий в Федеральном законе № 131-ФЗ муниципалитеты вынуждены брать на себя функции, которые по сути являются государственными [4].

Материалы и методы

В качестве объекта анализа выбран Устав одного из муниципальных округов Псковской области. Выбор данного муниципального образования обусловлен типичностью его устава, отражающего общие тенденции муниципального нормотворчества в Российской Федерации. Устав является муниципальным правовым актом высшей юридической силы, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования, что соответствует требованиям части 2 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5].

Исследование базируется на комплексе общенаучных и частнонаучных методов, а также на междисциплинарном подходе, объединяющем юридическую науку, математическую логику и вычислительную лингвистику.

Формально-юридический анализ применён для структурного сравнения текста Устава с положениями Федерального закона № 131-ФЗ и законов Псковской области. Данный метод позволил выявить структурные элементы (главы, статьи, пункты) и определить их соотношение с нормативными актами более высокого уровня. В рамках данного метода проведён постатейный анализ Устава, выявлены дословные и смысловые совпадения с федеральным и региональным законодательством.

Сравнительно-правовой метод использован для сопоставления подходов к регулированию одних и тех же вопросов в различных муниципальных образованиях Псковской области, а также для анализа практики регистрации уставов территориальными органами Минюста России.

Для объективной оценки степени дублирования разработана система коэффициентов, позволяющих измерить долю заимствованного текста, степень оригинальности акта и потенциал его сокращения путём внедрения отсылочных норм. Как подчёркивает Е. Д. Третьякова, избыточное дублирование правовых предписаний нарушает принцип максимальной экономии норм при изложении правовых предписаний, что делает количественную оценку такого дублирования необходимой [6].

В целях объективной оценки степени текстуального сходства между Уставом и федеральным законодательством применён метод, разработанный математиком В. И. Левенштейном в 1965 году. Данный метод позволяет измерить минимальное количество операций (вставки, удаления, замены), необходимых для превращения одной строки текста в другую [7]. Расчёт расстояния Левенштейна производится по рекуррентной формуле (1):

где D (i, j) — расстояние между префиксами строк S ₁ и S ₂ длины i и j соответственно, а m (a, b) = 0 при совпадении символов и m (a, b) = 1 при их несовпадении.

Применение указанного метода в юридических исследованиях позволяет заменить субъективную оценку («текст похож») объективным показателем степени текстуального сходства. Как отмечают исследователи в области цифровизации правотворчества, «применение математических методов и информационных технологий позволяет повысить качество юридической экспертизы нормативных актов» [8] и «может существенно изменить подходы к созданию и применению нормативных актов, повысить эффективность правоприменительной практики и создать новые возможности для развития юридической науки» [1].

Применённые методы имеют определённые ограничения, которые следует учитывать при интерпретации результатов. Расстояние Левенштейна, будучи эффективным для сравнения относительно коротких текстов, может давать менее точные результаты при сравнении длинных документов. Для минимизации этого эффекта в исследовании применялся поблочный анализ, когда сравнение проводилось по отдельным структурным элементам (статьям, пунктам, абзацам).

Количественные коэффициенты основаны на экспертной оценке отнесения тех или иных фрагментов к заимствованным. Для повышения объективности применялся принцип консервативной оценки: при сомнении в степени заимствования фрагмент относился к уникальным.

Система количественных критериев оценки

Для объективной оценки степени избыточности нормативных правовых актов автором разработана система математических коэффициентов, позволяющих перейти от субъективных суждений к измеряемым показателям.

Коэффициент дублирования федерального законодательства (K~дубл-фед~)

Данный коэффициент показывает долю текста Акта, дословно или почти дословно совпадающего с нормами Федерального закона № 131-ФЗ и иных федеральных законов. Расчёт производится по формуле (2):

K~дубл-фед~ = (V~заимств-фед~ / V~общ~) × 100 % (2),

где V~заимств-фед~ — объём текста (в знаках, словах или структурных единицах), совпадающий с федеральными нормами; V~общ~ — общий объём текста Акта.

Шкала интерпретации коэффициента дублирования федерального законодательства представлена в таблице 1.

Таблица 1

Шкала интерпретации коэффициента K~дубл-фед~

Коэффициент дублирования регионального законодательства (K~дубл-рег~)

Коэффициент показывает долю текста Акта, заимствованного из регионального законодательства. Расчёт производится по формуле, аналогичной формуле (2), но с учётом регионального источника заимствования:

K~дубл-рег~ = (V~заимств-рег~ / V~общ~) × 100 % (3),

где V~заимств-рег ~ — объём текста (в знаках, словах или структурных единицах), совпадающий с региональными нормами.

Коэффициент оригинальности (K~ориг~)

Коэффициент демонстрирует долю уникального текста Акта, не имеющего аналогов ни в федеральном, ни в региональном законодательстве. Расчёт производится по формуле (4):

K~ориг~ = 100 % — K~дубл-фед~ — K~дубл-рег~ (4)

Шкала интерпретации коэффициента оригинальности представлена в таблице 2.

Таблица 2

Шкала интерпретации коэффициента K~ориг~

Коэффициент избыточности нормативного массива (K~изб~)

Обобщающий показатель, характеризующий общий уровень избыточности нормативного акта с учётом заимствований с разных уровней. Расчёт производится по формуле (5):

K~изб~ = K~дубл-фед~ + K~дубл-рег~ (5)

Шкала интерпретации коэффициента избыточности представлена в таблице 3.

Таблица 3

Шкала интерпретации коэффициента K~изб~

Результаты эмпирического исследования

Проведённый постатейный анализ Устава муниципального округа позволил выявить конкретные объёмы заимствований из Федерального закона № 131-ФЗ. Сводные результаты анализа представлены в таблице 4.

Таблица 4

Анализ заимствований из Федерального закона № 131-ФЗ

Как видно из таблицы 4, коэффициент дублирования федерального законодательства для Устава муниципального округа составляет:

K~дубл-фед~ = 73 900 / 135 000 × 100 % ≈ 54,7 %

Полученное значение существенно превышает порог в 51 %, что соответствует высокому уровню избыточности согласно предложенной шкале.

Помимо федеральных норм, Устав муниципального округа содержит заимствования из региональных законов и отсылки к ним. Результаты анализа представлены в таблице 5.

Таблица 5

Анализ заимствований из регионального законодательства

Коэффициент дублирования регионального законодательства составляет:

K~дубл-рег~ = 0 / 135 000 × 100 % = 0 %

Устав не содержит дословного цитирования областных законов. Большинство упоминаний областного законодательства представляют собой отсылочные нормы (например, «проводится в порядке, установленном областным законом», «в соответствии с Законом Псковской области»), но с высокой степенью заимствования текста из регионального законодательства.

Несмотря на высокую степень заимствования, Устав содержит ряд уникальных или конкретизирующих положений, которые не прописаны ни в федеральном, ни в региональном законодательстве. Эти положения отражают местную специфику и составляют ту самую содержательную ценность, ради которой и принимается Устав. Перечень уникальных положений представлен в таблице 6.

Таблица 6

Уникальные положения Устава муниципального округа

Коэффициент оригинальности Устава составляет:

K~ориг~ = 10 000 / 135 000 × 100 % ≈ 7,4 %

Обобщённые результаты расчёта количественных критериев для Устава муниципального округа представлены в таблице 7.

Таблица 7

Сводная таблица количественных критериев

Для верификации полученных количественных данных применён метод редакционного расстояния. Сравнение текстов различных статей Устава с соответствующими статьями федерального и регионального законодательства представлено в таблице 8.

Таблица 8

Результаты расчёта расстояния Левенштейна

Дословное цитирование (26 статей) — коэффициент сходства 97–99 %. Это статьи, которые практически полностью копируют текст 131-ФЗ.

Смешанные нормы (9 статей) — коэффициент сходства ~97 % для цитируемых фрагментов. Эти статьи содержат как уникальные/отсылочные положения, так и фрагменты дословного цитирования.

Отсылочные нормы (17 статей) — коэффициент сходства 2–4 %. Это статьи, которые не цитируют 131-ФЗ, а лишь указывают на необходимость руководствоваться им. Низкий коэффициент сходства подтверждает, что это не дублирование, а корректный приём юридической техники.

Уникальные нормы (5 статей) — коэффициент сходства 2–4 %. Это статьи, которые не имеют аналогов в 131-ФЗ (институт почётных граждан, полномочия председателя Собрания, депутатские группы и др.).

Верификация подтверждает корректность расчётов. Расстояние Левенштейна математически подтверждает, что:

— Дословные копии имеют сходство ~99 %.

— Отсылочные и уникальные нормы имеют сходство ~3 %.

— Разница между этими группами составляет ~96 процентных пунктов, что является статистически значимым различием.

Расчёт расстояния Левенштейна для всех 57 статей подтверждает корректность классификации и итогового коэффициента K~дубл-фед~ = 54,7 %. Метод верификации показал статистически значимые различия между дословными копиями (~99 % сходства) и отсылочными/уникальными нормами (~3 % сходства).

Причины дублирования норм в муниципальных уставах

Проведённый анализ подтверждает выводы, ранее сформулированные в научной литературе. Как отмечают исследователи, «хотя устав и является краеугольным камнем местного самоуправления, свобода в формулировании его положений ограничена, поскольку его содержание подробно урегулировано Федеральным законом № 131-ФЗ». Это практически не оставляет пространства для собственных формулировок и вынуждает муниципальных служащих выбирать наиболее безопасный путь — дословное цитирование. Как отмечает В. С. Голещихин, на практике «в силу прямых требований федерального законодательства уставы могут существовать лишь в виде документа, почти полностью, слово в слово дублирующего нормы законов» [9]. Формируется порочный круг: регистрирующие органы ожидают увидеть в уставе знакомые формулировки, а разработчики, зная об этом, не рискуют отступать от шаблона.

Экономический эффект от оптимизации структуры нормативных актов

Сокращение количества дублирующих норм позволит органам прокуратуры и юстиции, осуществляющим проверку и регистрацию муниципальных актов, сосредоточиться на выявлении действительно значимых нарушений, а не на формальном соответствии текста федеральному закону. Как отмечает В. В. Астанин, минимизация «сплошного дублирования правовых предписаний» приводит к устранению «загромождения законодательного массива, вследствие чего в их содержании наблюдаются противоречивость и недостаточная технико-юридическая проработка» [2].

При изменении федерального законодательства муниципальные образования вынуждены вносить поправки в свои уставы, что требует временных и финансовых затрат. Применение же отсылочных норм позволит автоматически актуализировать регулирование без внесения изменений в муниципальный акт.

Сокращение объёма нормативных актов и исключение дублирования способствуют обеспечению информативности нормативных правовых актов и единообразного понимания смысла правовых норм. Как показывают исследования в области когнитивной психологии права, высокая когнитивная нагрузка при работе с объёмными и сложными текстами может приводить к ошибкам, упущению деталей или поспешным выводам [10]. Упрощение структуры правовых актов позволит гражданам, предпринимателям и государственным служащим быстрее ориентироваться в законодательстве, снижая транзакционные издержки.

По данным Д. М. Канунниковой и С. И. Куракиной, для юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов проводится анализ их содержания, что требует значительных кадровых ресурсов [8]. Сокращение количества дублирующих норм позволит перенаправить усилия специалистов на экспертизу актуальных вопросов, затрагивающих права и законные интересы граждан.

Выводы

Применение количественных критериев и методов вычислительной лингвистики позволяет объективизировать оценку степени избыточности и перевести дискуссию из плоскости субъективных мнений в поле верифицируемых научных данных. Расчёт расстояния Левенштейна для различных статей Устава подтвердил: нормы, заимствованные из федерального и регионального законодательства, демонстрируют коэффициент сходства 97–98 %, в то время как уникальные положения показывают сходство не более 2–4 %.

Сокращение объёма нормативных актов за счёт внедрения отсылочных норм и исключения прямого копирования позволит достичь значительного экономического эффекта: снизить нагрузку на контролирующие и правоприменительные органы, уменьшить издержки на внесение изменений при корректировке федерального законодательства, повысить доступность правового регулирования для граждан и организаций, а также снизить коррупционные риски.

Предложенная в настоящем исследовании система количественных критериев может быть использована не только для анализа муниципальных уставов, но и для оценки степени избыточности иных нормативных правовых актов, что открывает перспективы для дальнейших научных исследований в данном направлении.

Литература:

1. Тимофеев Н. В. Применение математических методов в праве // Молодой ученый. — 2025. — № 17 (568).
2. Астанин В. В. Муниципальное правотворчество: вопросы качества и резервы оптимизации // Мониторинг правоприменения. — 2015. — № 4.
3. Упоров И. В. Дублирование нормативного текста в правовых актах: теоретические основы и юридическое значение // Общество: политика, экономика, право. 2020. № 8 (85).
4. Бортник А. Ф. К вопросу о компетенции органов муниципальной власти // Вестник МГПУ. Серия: Юридические науки. 2015. № 2 (18).
5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 01.01.2026) // Собрание законодательства РФ.
6. Третьякова Е. Д. Воспроизведение (дублирование) в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации норм Конституции РФ и федеральных законов // Современное право. — 2009. — № 11.
7. Левенштейн В. И. Двоичные коды с исправлением выпадений, вставок и замещений символов // Доклады Академии наук СССР. — 1965. — Т. 163. — № 4.
8. Канунникова Д. М., Куракина С. И. Муниципальное нормотворчество в Пермском крае: современное состояние, проблемы и перспективы развития // Вестник ВУиТ. 2020. № 2 (95).
9. Голещихин В. С. Институт уставов муниципальных образований как сакральный рудимент федерального законодательства // Актуальные проблемы российского права. 2022. № 5 (138).
10. Болдырев В. А. Правотворчество и когнитивные науки // Правоведение. 2024. № 1.