Распространенные основания признания положений уставов муниципальных образований противоречащими действующему законодательству

Устав муниципального образования занимает особое место в системе муниципальных нормативных правовых актов, поскольку представляет собой своего рода конституцию, основной закон того либо иного муниципального образования. Следовательно, от качества устава муниципального образования зависит стабильность жизнедеятельности населения и согласованность решения вопросов местного значения органами местного самоуправления.

Существующие основания признания уставов муниципальных образований противоречащими действующему законодательству можно условно разделить на две группы: процессуальные основания, связанные с нарушениями процедуры принятия и регистрации устава, муниципальных правовых актов о внесении в него изменений и материальные основания, связанные с оспариванием конкретных положений уставов, муниципальных правовых актов о внесении и него изменений.

Анализ практики применения законодательства о местном самоуправлении позволяет выделить следующие распространенные основания признания положений уставов муниципальных образований противоречащими действующему законодательству.

Наиболее часто встречающееся нарушение – несвоевременное приведение органами местного самоуправления уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным и региональным законодательством.

При этом позиция органов местного самоуправления по несвоевременной реакции внесения изменений в устав муниципального образования совершенно не оправданна, поскольку приводит к тому, что на территории муниципального образования действует устав с положениями, не соответствующими действующему законодательству, что существенно нарушает права и законные интересы населения муниципального образования.¹

Так, Североморским городским судом Мурманской области рассмотрено дело по заявлению Мурманской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах о признании незаконным бездействия Совета депутатов закрытого административно-территориального образования «Североморск» по приведению Устава данного муниципального образования в соответствие с Федеральным законом
от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»² (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) в части установления гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Решением Североморского городского суда требования прокурора Мурманской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах удовлетворены в полном объеме.¹

При этом необходимо учитывать позицию Верховного Суда Российской Федерации по данному вопросу, который в определении от 15 октября 2008 г.
№ 93-Впр08-1 указал, что исходя из конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления, суд не вправе обязать орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.²

Таким образом, представляется, что в случае приведения устава (отдельных положений устава) муниципального образования в соответствие с действующим законодательством в судебном порядке, необходимо заявлять требование не о внесении в него изменений, а о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления.

Следующим основанием признания положений уставов противоречащими законодательству являются нарушения по вопросу регулирования в уставах муниципальных образований вопросов местного значения. Речь идет о несоответствии перечня вопросов местного значения, закрепленных в уставах муниципальных образований перечню данных вопросов, определенному Федеральным законом № 131-ФЗ. Причем данная ситуация касается как необоснованного сокращения, так и необоснованного расширения вопросов местного значения.

Вместе с тем, по существу данного основания имеются и иные точки зрения.
В частности, Верховный суд Республики Коми указал, что факт отсутствия в уставе правового регулирования всех вопросов местного значения, наличие данных вопросов не в полном объеме не является противоречием федеральному законодательству по причине прямого действия Федерального закона № 131-ФЗ и иных федеральных законов.³

Представляется возможным не согласиться с приведенной позицией, поскольку согласно п. 2 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ перечень вопросов местного значения относится к обязательным требованиям к содержанию устава муниципального образования и таким образом должен иметь в нем место.

Также одно их типичных нарушений – нарушения по вопросам регулирования в уставах полномочий органов местного самоуправления.

Так, Дзун-Хемчинским районным судом Республики Тыва было признано незаконным положение Устава муниципального образования с. Чаданский
Дзун-Хемчинского кожууна, предусматривающее, что должности муниципальной службы устанавливаются (учреждаются) правовыми актами главы муниципального образования в соответствии со структурой администрации. В свою очередь, на основании ст. 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.¹

Красногорским городским судом Московской области признано недействительным положение Устава Красногорского района, согласно которому представительный орган согласовывает назначение на должность и увольнение заместителей руководителя исполнительно-распорядительного органа данного муниципального образования. При этом судом было установлено, что Совет депутатов Красногорского муниципального района вышел за рамки предоставленных ему полномочий.²

Распространенным основанием признания положений устава противоречащих законодательству также являются нарушения по вопросу определения видов муниципальных нормативных правовых актов. В частности, в некоторых уставах в качестве таковых называются «положение», «постановление», «муниципальный нормативный правовой акт» и т.п.

Необходимо учитывать, что в Федеральном законе № 131-ФЗ закреплена взаимосвязь между конкретными видами муниципальных правовых актов и органами, должностными лицами, которые их принимают. Согласно ч. 3 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований принимают решения, как по вопросам местного значения, так и по вопросам организации их деятельности. Решения представительного органа муниципального образования носят как нормативный, так и индивидуальный характер. Действующее законодательство не предусматривает возможности принятия представительным органом муниципального образования «положений», «нормативных правовых актов», «постановлений» и т.п. как отдельных документов.

Таким образом, именно решение представительного органа, устанавливающее общеобязательные правила поведения, является нормативным правовым актом, а «положения», «программы» и т.п. могут являться только приложением к данному решению.

По рассматриваемому вопросу имеется определение Верховного Суда РФ, которым оставлено в силе решение Вологодского областного суда по одному из уставов, в отношении которого прокуратура опротестовала право представительного органа принимать свои акты в виде постановлений.¹

Кроме того, в ряде уставов муниципальных образований содержится положение о том, что в случае неподписания главой муниципального образования нормативного правового акта на протяжении определенного периода времени указанный акт признается вступившим в силу.

В свою очередь, ч. 13 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Данное полномочие главы муниципального образования закреплено также в п. 2 ч. 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ.

Таким образом, любой муниципальный нормативный правовой акт должен содержать подпись главы муниципального образования.

Помимо изложенного, одним из проблемных вопросов является закрепление в уставе муниципального образования в качестве единственного источника официального опубликования официального сайта органов местного самоуправления либо определение сайта как альтернативу официальному источнику опубликования.

Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»² разъяснено, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом и лишь в исключительных случаях допускается иная форма при отсутствии в публичном образовании печатного издания.

Кроме того, Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»¹ не относит Интернет к источникам официального опубликования.

Также следует отметить, что опубликование (обнародование) муниципальных актов исключительно в сети Интернет может повлечь большие затруднения в правоприменительной практике, в частности в определении официальной даты опубликования и соответственно вступления их в силу. Кроме того, в современных социально-экономических условиях размещение муниципальных нормативных актов только на интернет-сайтах значительно затрудняет доведение их содержания до широкого круга лиц.

В заключении необходимо отметить, что рассмотренные основания признания положений уставов муниципальных образований противоречащих действующему законодательству являются лишь наиболее типичными, распространенными. К иным основаниям относятся, в том числе, нарушения порядка принятия устава муниципального образования, а также внесение в него изменений; превышение полномочий в части установления дополнительных и социальных гарантий выборным должностным лицам местного самоуправления; ненадлежащее закрепление оснований досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления; нарушения по вопросу установления в уставе наименования муниципального образования; нарушения по вопросам регламентирования в уставе прав граждан на непосредственное осуществление местного самоуправления; нарушения по вопросам установления порядка и процедуры ответственности органов местного самоуправления.

В целом, следует еще раз подчеркнуть, что наиболее значимые процессы по обеспечению жизнедеятельности местного сообщества юридически оформляются муниципальными нормативными правовыми актами, которые не должны противоречить, в том числе уставу муниципального образования. Таким образом, от уровня проработки устава и своевременности внесения в него изменений в целях приведения в соответствие с действующим законодательством напрямую зависит социально-экономическая стабильность муниципального образования и эффективность деятельность органов местного самоуправления.

Литература:

1. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (с изменениями и дополнениями от 09.02.2009) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992, № 17. Ст. 300; СЗ РФ. 2009, № 7. Ст. 778.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 20.03.2011) // СЗ РФ. 2003, № 2003, № 40. Ст. 3822; Российская газета. 2011. 25 марта.

3. Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации
   от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (с изменениями и дополнениями
   от 10.06.2010) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008, № 1; 2010, № 8.

4. Определение Верховного Суда РФ от 15 октября 2008 г. № 93-Впр08-1
   «Об оставлении без изменения постановления президиума Магаданского суда
   от 11.01.2007, которым было прекращено производство по делу о признании незаконным бездействия Собрания представителей Омсукчанского района и обязании принять дополнение к уставу указанного района и включить в перечень вопросов местного значения указанные заявителем вопросы» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». Версия от 23.03.2011.

5. Письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 28 ноября 2008 г.
   № 01-4477/08 «Обзор судебной практики рассмотрения гражданских дел по вопросам признания несоответствующими федеральному законодательству и недействующими уставов (отдельных положений уставов) муниципальных образований, а также заявлений об оспаривании решений о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации» // http://www.zakon.scli.ru.

6. Борисова И.А. Актуальные проблемы муниципального правотворчества
   // Государство и местное самоуправление. С. 36-45.

7. Устав Мурманского ЗАТО Североморск не соответствует федеральному законодательству // http://www.zaks.ru.