Исторический анализ позволяет выделить основные этапы становления и развития прокуратуры, её основной функции — прокурорского надзора, одним из видов которого является, надзор за деятельностью органов предварительного следствия. История прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия начинается с 1722 г., так как именно в этом году Указом Петра I от 12 января 1722 г. была создана Прокуратура в России [1]. Проведенным анализом юридической литературы, установлено, что не существует единого подхода к периодизации развития прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия.

По мнению авторов, история становления прокуратуры делилась на три этапа: первый (1722–1864 гг.) — прокуратура надзорного типа с преобладанием функции надзора за соблюдением законности; второй (1864–1917 гг.) — прокуратура обвинительного типа как орган уголовного преследования с преимущественной функцией поддержания обвинения в суде); третий — (с 1922 г. по настоящее время) — прокуратура смешанного, надзорно-обвинительного типа) [2].

Некоторые авторы, в качестве критерия определения этапов становления прокуратуры, выделяют ведущие функции органа и его реформирование:

1 этап. Надзор как отдельное поручение в эпоху существования «земщины» и «аристократической» формы правления государством.

2 этап. Фискальный этап.

3 этап. Зарождение прокурорской деятельности в Петровский период совместно с фискалитетом, попытка создания рациональной системы надзора, выделение отдельных видов надзора.

4 этап. Послепетровский период многоструктурного реформирования прокурорского надзора.

5 этап. Реформирование прокуратуры в период просвещенного абсолютизма Екатерины II.

6 этап. Приспособление прокурорского надзора для поддержки абсолютизма в период правления Павла I.

7 этап: Нормативно-правовое регулирование деятельности прокурорского надзора в первой половине XIX века [3].

Данная периодизация также представляется не совсем обоснованной, так как в определенные годы одновременно действовали как фискалат (система негласного контроля за деятельностью госаппарата и чиновничьим поведением в России при Петре I. Создана в марте 1711 года по указам императора. Цель — негласный надзор за исполнением распоряжений главы государства, борьба с казнокрадством и взяточничеством), так и прокуратура (первая треть, конец XVIII в., первая треть ХIХ в.).

Также, ряд авторов выделили следующие периоды становления прокуратуры: с 22 октября 1721 г. по 1762 г. (период возникновения прокурорского надзора); 1762–1811 гг. (период развития прокурорского надзора при формировании системы разделения властей); 1811–1855 гг. (период развития прокуратуры в системе исполнительной власти); 1855–1881 гг. (период правовых реформ), 1881–1917 гг. (революционный период), что представляется не совсем необоснованным, поскольку указанные временные рамки (периоды) связаны с правлением определенного человека, в результате чего в обществе происходили изменения, как в экономической, так и в политической сфере, а также государственном устройстве [4].

Наиболее последовательной представляется периодизация отражающая хронологию принятия нормативно-правовых актов и законов, регламентирующих деятельность надзорного органа, а именно: 1) 1722–1775 гг. (в этот период приняты указы о создании прокуратуры и учреждения для управления губерний Российской империи); 2) 1775–1802 гг. (образовывались министерства юстиции); 3) 1802–1864 гг. (принимались Судебные Уставы); 4) 1864–1917 гг. (издан Декрет о суде № 1); 5) 1922–1936 гг. (принято Положение о прокурорском надзоре и образована единая централизованная прокуратура СССР); 6) 1936–1955 гг. (принято Положение о прокурорском надзоре в СССР); 7) 1955–1979 гг. (принят Закон о прокуратуре СССР); 8) 1979–1992 гг. (принят Закон о прокуратуре РФ); 9) с 1992 г. по настоящее время идет развитие системы органов прокуратуры Российской Федерации (принятие Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации»).

В 1992 г. был принят закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон), который вступил в законную силу 18 февраля 1992 г. Закон изменил статус прокуроров в гражданском и уголовном судопроизводстве, закрепив за ними роль стороны при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел. В то же время Закон, следуя историческим традициям, сохранил многие элементы, характерные для прокуратуры и прокурорского надзора СССР. Важный этап в правовом регулировании статуса прокуратуры связан с принятием всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. Конституционный статус прокуратуры отражала статья 129 главы 7 «Судебная власть», она зафиксировала положение прокуратуры как как единой федеральной централизованной системы органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Был установлен порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации, а именно Советом Федерации по представлению Президента Российская Федерации.

В данном Законе закреплены основные направления надзорной деятельности прокуратуры, в частности прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и органами предварительного следствия. Прокурорский надзор в данной области выступает важной гарантией защиты прав и законных интересов потерпевших от преступлений.

Одним из направлений деятельности российской прокуратуры является надзор, осуществляя который, прокурор исполняет одну из основных своих процессуальных функций в досудебном производстве в виде контроля за точным и единообразным исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование.

Определение понятия «полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия» содержится в уголовно-процессуальном законе, и представляет собой систему прав и обязанностей прокурора, позволяющую ему в полной мере реализовать свое назначение на досудебной стадии уголовного производства: предупреждать, выявлять и устранять, путем внесения актов прокурорского реагирования, нарушений уголовно-процессуального закона, допускаемых со стороны органов предварительного следствия.

В научной литературе принято считать предметом прокурорского надзора законность всей процессуальной деятельности дознавателей и следователей при расследовании преступлений [5].

Закон не содержит прямого перечня полномочий прокурора по надзору за деятельностью органов следствия и дознания. В данном законе содержится формулировка: «Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, которые устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами». Указанные полномочия содержатся в нескольких статьях Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (ст. 37, 124, 214) [6].

Основной целью прокурорского надзора является: защита конституционных прав и свобод человека и гражданина; обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности; защита охраняемых законом интересов общества и государства [7].

От уровня прокурорского надзора и организации взаимодействия органов прокуратуры и предварительного следствия зависит качество и своевременность расследования уголовного дела, а соответственно и недопущение привлечения к ответственности лица невиновного в совершении преступления.

Проведя анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность прокурора в части осуществления им надзора за органами предварительного следствия, научных публикаций можно сделать вывод, что прокурор имеет широкий спектр полномочий, указанных в ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Данные полномочия свидетельствуют о ведомственной незаинтересованности прокурора в исходе принятия окончательного процессуального решения по уголовному делу на стадии предварительного расследования в отличии от руководителя следственного органа и отсутствии у него (прокурора) процессуальной заинтересованности, кроме обеспечения законности уголовного судопроизводства.

Однако, исходя из практики осуществления надзора за органами предварительного расследования, прокурор лишен реальных и действенных мер реагирования при выявлении и устранении им нарушений закона на предварительном следствии. Он не имеет права отменять никаких незаконных постановлений следователя, кроме постановлений о возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного расследования и о прекращении уголовного дела (уголовного преследования).

Представляется необходимым возвращение прокурору права согласования окончательного процессуального решения, в части вынесения постановления о возбуждения уголовного дела, приостановления предварительного расследования и о прекращении уголовного дела (преследования) по не реабилитирующим основаниям, поскольку существует опасность искусственного завышения, либо занижения статистических показателей без качественно проведенного предварительного расследования. Данные узковедомственные интересы органов предварительного расследования могут быть обусловлены искусственным искажением государственной статистической отчетности, в части снятия волокиты по уголовным делам на конец месяца отчетного периода — в случаях прекращения уголовных дел, либо преждевременного направления уголовного дела прокурору для утверждения обвинительного заключения с последующим направлением в суд для рассмотрения по существу без качественно проведенного предварительного расследования (на примере органа предварительного расследования ОМВД России «Сватовский».

Главной функцией прокурора является надзор за законностью процессуальных действий органов предварительного расследования на протяжении всего производства по уголовному делу.

Прокурор обязан следить за тем, чтобы нормы законодательства, регулирующие процессуальную деятельность органов предварительного следствия, не нарушались, а в случае обнаружения допущенных нарушений — немедленно принимались меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав гражданина и государства.

Уровень компетентности прокурора является залогом его результативной работы, ввиду этого, возможно рассмотреть вопрос о внесении изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», обособив прокуроров (помощников прокуроров), надзирающих за указанным видом надзорной деятельности в отдельную группу. К данной группе прокуроров должны применятся особые квалификационные требования, такие как стаж работы, не менее 3–5 лет, иные данные (опыт участия в стадиях уголовного судопроизводства, наличие ученой степени, др.). Именно данные требования исключат формальность проведения прокурорского надзора некомпетентными прокурорами, а также более качественно выявлять нарушения в документах статистической отчетности, минимизировав искажения показателей в едином государственном статистическом отчете [8]. На примере органа предварительного расследования ОМВД России «Сватовский» Луганской Народной Республики, только в 2025 году прокуратурой района было возвращено более 10 уголовных дел для проведения дополнительного расследования, поставлено на учет по инициативе прокурора около 11 преступлений (возбуждено уголовных дел) ранее известных, но по разным причинам неучтенных, отменено незаконных постановлений следователей о возбуждении уголовного дела примерно в 5 случаях, что указывает на некачественное рассмотрение сообщений о преступлениях и расследование уголовных дел. Приведенные данные свидетельствует о низком уровне профессиональных навыков и качеств следователей и дознавателей правоохранительного органа, что подтверждает актуальность проблемы в данной сфере и необходимости поиска путей решения.

Анализ нормативно-правовых актов и законов, в части необходимых квалификационных требований к прокурорским работникам, показал, что данные требования отражены поверхностно и только при получении высшего образования, а именно: кандидат на должность прокурорского работника должен иметь высшее юридическое образование по программам, имеющим госаккредитацию, с квалификацией «специалист» или степенью магистра, обязан быть дисциплинированным, честным, объективным и справедливым, патриотичным, иметь нравственную чистоту и твердость моральных убеждений, обладать гражданской зрелостью и готовностью брать личную ответственность за выполнение задач органов прокуратуры [7].

Однако нигде в исследуемой области не отражен четкий перечень квалификационных требований к прокурорскому работнику по конкретному виду надзора, что указывает на актуальность исследуемой проблемы.

Как альтернативу, возможно внедрить такую форму развития профессиональных качеств специалиста (прокурора) в сфере надзора за предварительным следствием, как наставничество. За работником прокуратуры, осуществляющим надзор за органами предварительного следствия целесообразно закрепить более опытного, квалифицированного работника прокуратуры. Если это относится к прокуратуре города (района), то рассмотреть вариант закрепления заместителя прокурора, поскольку должностной инструкцией именно на него возложена обязанность осуществлять надзор за органами предварительного расследования. Если взять уровень прокуратур субъектов, то возможно закрепить одного из заместителей начальника курирующего отраслевого отдела, либо управления субъекта. Тем самым возможно будет достичь основную цель наставничества — содействие профессиональному становлению прокурорских работников, формированию правосознания, системы ценностей, знаний и умений, необходимых для безупречного исполнения должностных обязанностей при осуществлении надзора за органами предварительного расследования.

И поэтому именно вышеупомянутые критерии к прокурорским работникам исключат формальность в проведении надзора, а также усилят его уровень в указанной сфере, поскольку прокурор, обладающий знаниями следователя может предотвратить повышение процента, как возвращения судом уголовных дел (ст. 237 УПК РФ), а также вынесения судом оправдательных приговоров и удовлетворения жалоб граждан (ст. 124, 125 УПК РФ) на действие (бездействие) должностных лиц органов предварительного следствия при вынесении итоговых процессуальных решений.

Кроме того, невозможно не упомянуть о проблемах прокурорского надзора за органами предварительного следствия в условиях военного положения, а также проведения специальной военной операции (далее — СВО) Российской Федерации.

04.10.2022 принят Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Луганской Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Луганской Народной Республики».

Примерно 95 % от общего количества зарегистрированных сообщений в правоохранительных органах, являются преступления, связанные с военными преступлениями в условиях проведения специальной операции Российской Федерации. Оставшиеся 5 % зарегистрированных сообщений, связанные с иными военными преступлениями.

Материалы процессуальных проверок по указанным сообщениям направлены по подследственности (ст. 151 УПК РФ) в военные следственные органы Следственного комитета Российской Федерации для приобщения к уголовному делу, возбужденному Следственным комитетом РФ по факту вооружённой агрессии со стороны ВСУ.

Актуальной проблемой прокурорского надзора за органами предварительного расследования в условиях военного положения, по моему мнению, является неполная правовая интеграция исторических регионов РФ (на примере ЛНР) в правовое поле страны, которая обусловлена переходным периодом (Федеральный закон от 4 октября 2022 г. № 373-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Луганской Народной Республикой о принятии в Российскую Федерацию Луганской Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта» до 01.01.2026 года. Правительственной комиссией по законопроектной деятельности в настоящее время одобрен, но не принят законопроект, продлевающий срок переходного периода до полной интеграции Донбасса и Новороссии в РФ до марта 2028 года.

Органами предварительного расследования в условиях военного положения не представлялось возможным в полной мере применить положения действующего уголовно-процессуального законодательства, в связи с выполнением своих должностных обязанностей на территории обслуживания расположенной непосредственно вблизи линии боевого соприкосновения, что влияло в первую очередь на законность определения подсудности для рассмотрения уголовных дел (отсутствие в указанных местах военных судов РФ), определения уголовно-правовой квалификации действий преступников и препятствием для направления уголовных дел в суд для рассмотрения по существу, а также возращения судом уголовных дел прокурору.

В результате чего, прокурорский надзор в указанной сфере оказывался неэффективным и формальным, что затрудняло надзирающим прокурорам и государственным обвинителям выполнять свои обязанности строго в соответствии с законом.

Таким образом, следует сделать следующий вывод: искоренить проблемы прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия возможно только после внесения изменений и закрепления в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и в уголовно-процессуальном законодательстве Российской Федерации полномочий прокурора по надзору за указанным видом деятельности, а именно: вернуть прокурору право на согласия органу предварительного расследования в принятии процессуальных решений в части возбуждения уголовного дела, приостановления предварительного расследования и прекращении уголовного дела (преследования) по не реабилитирующим основаниям; особые квалификационные требования к работнику прокуратуру осуществляющего вышеуказанный вид надзора; введения института наставничества в части надзорной деятельности за органами предварительного расследования; привлечение к надзору за законностью итогового решения следственных органов работников, участвующих в рассмотрении уголовных дел судами. Данная трансформация послужит залогом успеха в совершенствовании законодательства в указанной сфере и своевременной адаптации в реальных условиях изменения правового пространства, что в дальнейшем создаст более сбалансированную и разнообразную систему прокурорского надзора за органами, осуществляющими предварительное расследование.

Литература:

1. Курганская, А. С. История возникновения и развития прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного следствия / А. С. Курганская // Молодой ученый. — 2022. — № 4 (399). — С. 20–211. — URL https://moluch.ru/archive/399/8825 .
2. Кобзарев, Ф. М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. — Москва. — 2002. — С. 21.
3. Амиров, З. И. Становление и развитие органов прокуратуры России во второй половине XIX — XX веках: Историко-правовой аспект: автореферат диссертации... кандидата юридических наук / Амиров Захар Исаевич. — Ставрополь, 2001. — С. 17–23.
4. Галузо, В. Н. Власть прокурора в России: историко-правовое исследование: монография / В. Н. Галузо. Москва, 2008. — С. 18–20.
5. Белоусова, А. О. Прокурорский надзор за деятельностью органов предварительного следствия и дознания / А. О. Белоус // Вестник магистратуры. — 2018. — № 4. — С. 1 (79).
6. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 18 декабря 2001 года № 174-ФЗ: [в редакции от 29 декабря 2025 года]. — Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». — Текст: электронный.
7. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-I: [в редакции от 29 декабря 2025 года]. — Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». — Текст: электронный.
8. О государственном едином статистическом учете данных о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе, дознании, прокурорском надзоре: приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 9 декабря 2022 года № 746. — Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». — Текст: электронный.