В последние годы в нашей стране большинство происходящих на разных уровнях дискуссий о результатах реализации реформы местного самоуправления посвящено проблеме повышения финансовой самодостаточности муниципальных образований. Реализация Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в совокупности с правовыми актами, принятыми в рамках бюджетной и административной реформ, привела к системному изменению модели организации местного самоуправления. Однако на практике ряд направлений реформ неоднозначно повлияли на финансовый потенциал муниципальных образований.
Реорганизация административно-территориального и бюджетного устройства местного самоуправления, законодательное закрепление единых принципов функционирования данных уровней публичной власти имело огромное положительное значение с точки зрения обеспечения единства бюджетной системы Российской Федерации, организации взаимодействия разных уровней публичной власти в стране на основе единых принципов и процедур. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ произошло выделение трех основных типов муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы и поселения (сельские и городские). Был сформирован перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования. Тем самым практически на всей территории страны реализовывалась одна из целей реформы местного самоуправления — приближение местной публичной власти к населению.
Основное новшество в сфере территориальных преобразований состояло в распространении поселенческого типа муниципальных образований на подавляющую часть территории страны. В результате реформы число муниципальных образований в целом по стране увеличилось почти в 2 раза в 2009 году по сравнению с 2005 годом. По состоянию на 1 сентября 2010 года в Российской Федерации насчитывалось 23,7 тыс. муниципальных образований, в том числе 19,3 тыс. сельских поселений (81,8 %), 1,7 тыс. городских поселений (7,3 %), 0,5 тыс. городских округов (2,2 %) и 1,8 тыс. муниципальных районов (7,7 %).
Следует отметить, что в ходе проведения территориальных преобразований не учитывалось динамичное изменение сложившейся системы расселения населения. Появление поселенческого уровня местного самоуправления в ряде случаев действительно дало положительный эффект на территориях, в первую очередь расположенных вокруг крупных городов. Доля городского населения в общем числе жителей страны составляет 73,1 %, рост численности населения пригородных территорий наблюдается почти повсеместно. В результате человеческий капитал концентрируется в «точках роста», где есть перспективы экономической деятельности, занятости, получения качественных и разнообразных услуг. При этом снижение численности населения происходит во всех малых городах, поселках городского типа и в сельской местности. На депрессивных же территориях поселения формировались либо с малой численностью населения, что усиливало экономические потери от недостатка масштаба, либо на основе объединения территориально разбросанных населенных пунктов, что увеличивало транспортные расходы и усложняло управление. Таким образом, определение границ муниципальных образований исходя из формальных критериев привело к появлению многочисленных экономически несостоятельных муниципалитетов, имеющих дефицит необходимого имущества и финансовых средств, причем часто не имеющих перспектив их наращивания в обозримой перспективе.
В последние годы среди экспертного и муниципального сообщества остро обсуждаются преимущества и недостатки двухуровневой модели местного самоуправления, а также необходимость ее преобразования. Преимущества состоят в том, что эта модель дает возможность одновременно получать экономию на масштабе, обеспечивать финансовое выравнивание и учитывать локальные потребности и интересы местных сообществ. Вместе с тем на практике в полной мере реализовались недостатки этой модели, проявившиеся в усилении централизации, возникновения объективного конфликта интересов между районной и поселенческой властями при распределении и использовании ресурсов территории.
Одним из важных результатов реформы местного самоуправления является разграничение полномочий органов местного самоуправления и закрепление правил их делегирования законодательно. Кроме того, были установлены принципы финансового обеспечения местных полномочий, запрещающие «нефинансируемые мандаты». Вместе с тем за прошедшие годы перечень полномочий муниципалитетов подвергался корректировке много раз и непрерывно расширялся без соответствующего изменения финансово-экономических основ местного самоуправления. В результате радикального улучшения ситуации в системе местных бюджетов, как экономической основы местного самоуправления, не наблюдается. В целом по Российской Федерации в 2009–2012 годах местные бюджеты исполнены с дефицитом. В 2012 году в общем количестве муниципальных образований 54,0 % исполнены с профицитом, 43,8 % — с дефицитом и 2,2 % сбалансированы по доходам и расходам.
В настоящее время сохраняется тенденция централизации в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации. При этом объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП постоянно сокращается. Так, в 1997 году данный объем составлял 10,9 % к ВВП, то в 2012 году только 5,1 % к ВВП. В то же время расходы местных бюджетов оцениваются в 2012 году в размере 8,1 % к ВВП.
Централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете с последующим перераспределением их части бюджетам субъектов Российской Федерации в виде межбюджетных трансфертов негативно сказывается на финансовой самостоятельности муниципальных образований, а также не стимулирует их социально-экономическое развитие. В структуре межбюджетных трансфертов доля средств, передаваемых с целью финансового обеспечения реализации собственных полномочий органов местного самоуправления в 2012 году составила 53,9 % общего объема межбюджетных трансфертов и 46,6 % объема собственных доходов местных бюджетов (в 2011 г. 60,4 % и 48,3 % соответственно). Это свидетельствует о достаточно большой нагрузке на органы местного самоуправления по исполнению переданных государственных полномочий, что, в свою очередь, отрицательно сказывается на качестве решения непосредственно вопросов местного значения. При этом финансовое положение муниципальных образований в значительной степени зависит от финансовых возможностей самих субъектов Российской Федерации, размеров межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, передаваемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, а также эффективности механизмов их распределения между бюджетами муниципальных образований.
Сопоставление расходных обязательств и доходных полномочий по типам муниципальных образований также свидетельствует о несоответствии между сформированными административно-территориальной и финансово-бюджетной аспектами системы организации местного самоуправления. Городские округа находятся в относительно более благоприятной ситуации, в то время как деятельность подавляющего большинства муниципальных районов и поселений предопределена законодательными актами федерального и регионального уровня. В отношении муниципальных районов такая предопределенность, прежде всего, связана с зависимостью от целевых трансфертных платежей, а в случае поселений — с ограниченностью доходной базы.
Для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований принципиальное значение имеет не только наличие у муниципальных образований собственных налоговых доходов, но и их объем в общей структуре доходов местных бюджетов. В рамках проводимых реформ не удалось существенно повысить роль местных налогов в финансировании муниципальных образований. В соответствии с законодательством местными являются только два налога — налог на имущество физических лиц и земельный налог, которые из-за проблем в сфере учета налогооблагаемой базы по ним являются весьма труднособираемыми. В результате возможности органов местного самоуправления изменять параметры налогообложения с целью достижения сбалансированности бюджетов при существенных изменениях расходной части бюджетов ограничены. В совокупности поступления от местных налогов составляют только несколько процентов от всех собственных доходов местных бюджетов (в 2012 г. 4,8 % от земельного налога и 0,2 % от налога на имущество физических лиц). Основной бюджетообразующий налог — налог на доходы физических лиц, в 2012 году его удельный вес составил 70,2 % (в 2011 г. — 66,4 %). На администрирование данного налога органы местного самоуправления фактически не имеют возможности оказать влияние. Таким образом, усилия муниципалитетов, предпринимаемые для обеспечения экономического развития, оказывают косвенное влияние на бюджетные доходы муниципальных образований и в основном определяют доходные источники регионального бюджета.
Неравномерное распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований свидетельствует о значительной дифференциации социально-экономического развития муниципалитетов. Так, в 2012 году в бюджетах городских округов аккумулировалось 61,0 % налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов — 28,1 % и лишь 10,9 % — в бюджетах поселений. Получается, что наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных промышленно развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований — городские и сельские поселения — имеет очень незначительный объем налоговых доходов, что свидетельствуют о низком экономическом потенциале.
Функциональная структура расходов местных бюджетов за годы реформы не претерпела существенных изменений. В большинстве бюджетов поселений основная доля расходов состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления значительной части поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу. Это свидетельствует о значительной степени предопределенности этих расходов в соответствии с законодательством и отсутствии возможностей для маневра и концентрации ресурсов на каком-либо направлении.
Таким образом, недостаток собственных финансовых средств у органов местного самоуправления, их зависимость от вышестоящих уровней бюджетной системы является объективным препятствием на пути модернизации экономики страны. Введение единообразия организации местного самоуправления на всей территории страны не позволило полностью раскрыть потенциал развития тех территориях, где для этого есть предпосылки, и возложило необоснованно большой объем полномочий на депрессивные. В этой связи необходим качественно иной подход в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста, должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории — гарантии государственной поддержки. Обозначенные выше проблемы и тенденции показывают, что необходима дальнейшая модернизация существующей системы местного самоуправления.
Литература:
1. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года // http://www.minfin.ru/ru/reforms/ local_government/monitoring/.
2. Марченко С. В. Из опыта межбюджетного регулирования доходов муниципальных образований // Модернизация России в посткризисный период: экономика, общество, политика: материалы междунар. научно-практ. конференции / ИДНК. Ставрополь: РИО ИДНК. 2010. С. 115–118
3. Марченко С. В. Совершенствование местного самоуправления в Ставропольском крае // Сб. науч. тр. / Пятигорский филиал РГТЭУ. Пятигорск: РИА-КМВ. 2010. С. 46–52
4. Петрова Е. М. Актуальные проблемы развития сельских территорий в контексте муниципальной реформы // Современные гуманитарные исследования. — 2011. — № 6. — С.33–36.
5. Петрова Е. М. Модернизация местного самоуправления как фактор социально-экономического развития территорий // Политематический сетевой электронный научный журнал КубГАУ. — 2012.- № 77(03). — С.969–980.
6. Петрова Е. М. Проблемы социально-экономического развития сельских территорий в условиях муниципальной реформы // Вестник АПК Ставрополья. — 2011. — № 1. — С.82–86.
7. Петрова Е. М. Социально-экономическое развитие территорий в контексте муниципальной реформы // Европейский журнал социальных наук. — 2011. — № 1. — С.487–494.
