Принудительное изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд представляет собой один из наиболее конфликтных институтов современного российского права. С одной стороны, без этого механизма невозможно реализовать масштабные инфраструктурные проекты — строительство дорог, железнодорожных линий, аэропортов, объектов энергетики и обороны. С другой стороны, именно при изъятии наиболее остро проявляется противоречие между публичным интересом и конституционным правом на неприкосновенность собственности (статья 35 Конституции РФ [1]).

При рассмотрении споров, связанных с изъятием участков в государственную (муниципальную) собственность, одним из основных вопросов для собственника изымаемого имущества является размер его выкупа. Данный вопрос напрямую связан с адекватным определением рыночной стоимости изымаемого объекта, а также размера убытков, причиняемых изъятием. Несогласие собственника с предлагаемым размером выкупа чаще всего и является причиной уклонения от заключения соответствующего соглашения и подачи уполномоченным государственным (муниципальным) органом иска в суд об изъятии такого объекта [2, с. 280].

Выражая несогласие с выкупной ценой, правообладатели ссылаются на то, что предлагаемая сумма занижена и не соответствует средней рыночной стоимости недвижимости. Верховный Суд РФ в разделе VI Обзора судебной практики № 1 (2014) [3] разъяснил, что для целей первоначального предложения о выкупе земельного участка при принятии решения органом публично-правового образования об изъятии этого участка размер возмещения определяется с учетом стоимости его имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии (п. 4 ст. 57 ЗК РФ). Однако в тех случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, не достигнуто соглашение о выкупной цене, суд определяет стоимость, исходя из рыночной стоимости объекта на момент рассмотрения спора (вопрос 7).

«Громоздкость» споров при несогласии с выкупной ценой обусловлена тем, что из-за имеющихся у сторон разногласий по определению размера компенсации за изымаемое имущество и учитывая, что разрешение данного вопроса требует специальных познаний, суды в конечном счете назначают судебные оценочные экспертизы и определяют размер возмещения на основании полученных экспертных заключений. При этом доводы правообладателей о несогласии с экспертным заключением, полученным в рамках проведения судебно-оценочной экспертизы, отклоняются судами как несостоятельные. Суды приходят к выводу, что несогласие с результатом экспертизы само по себе не влечет необходимости в проведении повторной экспертизы, является субъективным мнением стороны по делу и не опровергает выводы экспертизы.

Именно поэтому гипотетическая возможность правообладателей не согласиться с условиями соглашения об изъятии и попытаться в судебном порядке установить справедливый и равноценный, по их мнению, размер возмещения представляется практически нереализуемой на практике. Как отмечают А. В. Винницкий и М. С. Соловьев, несогласие собственника влияет только на сроки исполнения уже принятого публичной администрацией решения о принудительном отчуждении и приводит лишь к инициированию судебной процедуры определения цены [4, с. 113].

Тогда более «приятным» для несогласного собственника способом защиты представляется натуральное возмещение взамен денежного: путем заключения соглашения об изъятии, предусматривающего предоставление равноценного земельного участка взамен изъятого, либо путем предложения заключить мировое соглашение с условием о передаче в собственность земельного участка взамен изымаемого. Безусловно, возможность реализации обеих возможностей подконтрольна суду. Так, равноценный земельный участок, предоставление которого требует правообладатель, должен быть индивидуализирован, поскольку в противном случае удовлетворение иска не будет отвечать критерию исполнимости судебного акта [5]. В свою очередь, мировое соглашение должно быть проверено судом и утверждено его определением. Данные меры представляются наиболее выгодными для собственника в борьбе за получение равноценной компенсации, однако практически не реализуемыми на практике.

Таким образом, в идеальной динамике правоотношений, связанных с выкупом участка для государственных или муниципальных нужд, соглашение о выкупе является завершающим юридическим фактом. Однако в подавляющем большинстве случаев сторонам приходится прибегнуть к механизму принудительного изъятия.

Однако, как бы ни были остры споры вокруг выкупной цены, они остаются вторичными, поскольку начинаются только после того, как решен главный вопрос: а законно ли вообще изъятие? В таком случае классический конфликт несогласия с суммой «бледнеет» перед проблемами иного рода.

В разрезе указанной проблемы особенно выделяется категория споров об изъятии земельных участков для государственных нужд в связи с реализацией концессионных соглашений, направленных на строительство крупных инфраструктурных объектов. Показательным примером является дело № А32–50097/2025, рассмотренное Арбитражным судом Краснодарского края и Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом [6].

ООО «Газконтрактинвест» (ООО «ГКИ») являлось собственником 11 земельных участков сельскохозяйственного назначения общей площадью более 160 тыс. кв. м в Темрюкском районе Краснодарского края (в районе пос. Волна Таманского сельского поселения). Фактически участки не использовались для сельскохозяйственного производства.

Во исполнение поручения Президента РФ от 31.10.2018 и распоряжения Правительства РФ от 15.09.2023 между Российской Федерацией и ООО «Таманская железнодорожная компания» (ООО «ТЖК») было заключено концессионное соглашение о финансировании, создании и эксплуатации инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования от главного хода железной дороги с примыканием к станции Тамань-Пассажирская до морских терминалов на Таманском полуострове.

На основании ходатайства концессионера (ООО «ТЖК») Росжелдор принял распоряжения от 04.07.2024 и от 05.07.2024 об изъятии земельных участков для государственных нужд. В соответствии с документацией по планировке территории (ДПТ) (утверждена распоряжением Росжелдора от 27.04.2024 с изменениями от 29.11.2024) из исходных участков ответчика (ООО «ГКИ») были образованы новые земельные участки, отнесенные к категории земель промышленности, энергетики, транспорта с видом разрешенного использования «Железнодорожный транспорт». Росжелдор направил ответчику проекты соглашений об изъятии с приложением отчетов об оценке рыночной стоимости, однако «ГКИ» уклонилось от их подписания.

При рассмотрении данного дела возникло несколько принципиальных вопросов, связанных с законностью изъятия в рамках концессионного проекта.

Во-первых, достаточно ли для изъятия наличия утвержденной документации по планировке территории? Ответчик настаивал на необходимости исследования вопроса об отсутствии других возможных вариантов строительства (как того требует подпункт 2 статьи 49 Земельного Кодекса РФ (ЗК РФ) [7]). Суды указали, что в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 56.3 ЗК РФ изъятие земельных участков для строительства объектов федерального значения допускается, если такие объекты предусмотрены утвержденными проектами планировки территории. Таким образом, наличие утвержденной ДПТ является достаточным основанием для изъятия. В данном случае ДПТ была утверждена, прошла необходимые согласования и получила положительное заключение ФАУ «Главгосэкспертиза России».

Во-вторых, вправе ли концессионер ходатайствовать об изъятии земельных участков? Ответчик утверждал, что ООО «Таманская железнодорожная компания» действует не в публичных, а в своих частных коммерческих интересах. Суд, проанализировав подпункт 2 пункта 1 ст. 56.4 ЗК РФ, постановление Правительства РФ от 06.05.2015 № 442 [8] (перечень организаций, имеющих право на обращение с ходатайствами об изъятии) и условия концессионного соглашения, пришел к выводу, что концессионер правомерно обратился с ходатайством об изъятии: «Одной из целей концессии является привлечение инвестиций в экономику, в связи с чем участие коммерческих организацией в концессии является ее институционализирующим признаком». При этом изъятие осуществляется в интересах Российской Федерации, а средства на выплату возмещения предоставляются концессионером, что соответствует публично-частной природе концессионных отношений.

В-третьих, допускается ли изъятие земельных участков для размещения объектов как общего, так и необщего пользования? Ответчик полагал, что размещение на изымаемых участках наряду с объектами железнодорожной инфраструктуры общего пользования также объектов необщего пользования, поступающих в собственность концессионера, не позволяет признать изъятие законным. Суд, однако, указал, что концессия по своей природе предполагает сочетание публичного и частного интересов. Статья 11 Федерального закона «О концессионных соглашениях» [9] и пункты 4, 11 распоряжения Правительства РФ от 15.09.2023 прямо предусматривают возможность изъятия земельных участков для создания имущества, не относящегося к объекту концессионного соглашения и поступающего в собственность концессионера. Без создания сопутствующей инфраструктуры (подъездных путей, терминалов, складов) достижение целей концессии было бы невозможным.

В этой связи суд указал, что основным назначением объекта концессионного соглашения явилось обеспечение перевозки коммерческими организациями в морской порт Тамань зерновых культур, пищевых грузов и сырья для них по инфраструктуре ж/д транспорта общего пользования для последующей перевалки на морской транспорт, создание объекта общего пользования, что прямо следует из нормативного регулирования и содержания концессионного соглашения. Следовательно, само по себе создание ж/д инфраструктуры общего пользования без возможности обеспечить ее необходимыми терминалами, вспомогательными зданиями и сооружениями необщего пользования не позволяет достичь цель концессии — увеличить ж/д грузопоток сельскохозяйственной и пищевой продукции в порту Тамань без новых терминалов и сопутствующей инфраструктуры необщего пользования, как правило, невозможно увеличить грузопоток.

Отдельного внимания в рамках анализа дела заслуживает вопрос о выделении требования о возмещении в отдельное производство. Суд первой инстанции выделил требование об установлении размера возмещения за изымаемые участки в отдельное производство (дело № А32–4290/2026). Ответчик усмотрел в этом нарушение своих прав, ссылаясь на то, что изъятие происходит без предварительного и равноценного возмещения, как того требует часть 3 статьи 35 Конституции РФ). Суд апелляционной инстанции поддержал данное процессуальное решение, указав, что оно обусловлено необходимостью скорейшей реализации федеральной целевой программы, сроки которой не могут быть поставлены в зависимость от определения размера возмещения. При этом право ответчика на судебную защиту не нарушено, поскольку вопрос о компенсации остается на рассмотрении суда в рамках выделенного производства, где ответчик уже заявил ходатайство о назначении судебной экспертизы для определения рыночной стоимости изымаемых участков.

Проанализированное дело наглядно демонстрирует, что в рамках крупных концессионных проектов суды склонны признавать публичный интерес даже в тех случаях, когда изъятие осуществляется в том числе для размещения объектов, поступающих в собственность коммерческого концессионера. При этом ключевую роль играет наличие утвержденной ДПТ, которая рассматривается как безусловное основание для изъятия, практически не оставляя места для дискуссии о наличии иных вариантов размещения объекта.

Выделение требования о размере возмещения в отдельное производство, хотя и продиктовано прагматическими соображениями — необходимостью ускорения реализации проекта, создает определенные риски для собственника, который может столкнуться с затягиванием выплаты компенсации. В то же время, суды обеспечили гарантии прав собственника, поскольку у последнего сохранилось право оспаривать размер возмещения в рамках выделенного производства, в том числе путем назначения судебной оценочной экспертизы.

Полагаем, не стоит забывать, что бывают случаи, когда публичные образования, вступая в противоречие со строго регламентированной процедурой изъятия земельных участков для публичных нужд, используют так называемое фактическое изъятие — например, размещают на земельном участке частного лица инфраструктурные объекты общественного назначения.

Конституционный Суд РФ в Определении от 30.01.2020 № 64-О указал, что собственники не лишены возможности требовать восстановления положения, существовавшего до нарушения права, пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, возмещения убытков, причиненных в том числе фактическим занятием земельных участков [10]. Верховный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что отсутствие решения об изъятии участка (его части) для государственных или муниципальных нужд или несоблюдение процедуры изъятия само по себе не лишает правообладателя права на возмещение убытков, причиненных фактическим лишением имущества (пункт 4 Обзора судебной практики от 10.12.2015 [11], пункт 25 Обзора судебной практики № 1 (2021) от 07.04.2021 [12]).

По мнению Д. С. Некрестьянова, в подобных случаях возможны два способа защиты нарушенных прав: требовать либо освобождения захваченного участка, либо возмещения убытков вследствие фактического изъятия. В таких делах примечательно то, что формально право собственности у истца осталось, однако он получил выплату в таком размере, как будто его лишили самого права [13, с. 431–432].

Любопытным и абсурдным является и то, что при фактическом изъятии суды могут признавать требования правообладателей злоупотреблением правом. Показательным в этом отношении является дело, рассмотренное Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ на определения Краснодарского краевого суда и Четвертого кассационного суда общей юрисдикции [14].

Два долевых собственника участка обратились в суд с иском к администрации муниципального образования город Краснодар о прекращении долевой собственности на участок и взыскании за счет городской казны стоимости фактически изъятого участка либо об обязании ответчика предоставить в долевую собственность равноценный участок и о признании за истцами права долевой собственности на предоставленный взамен земельный участок. В обоснование заявленных требований истцы указали, что являются собственниками земельного участка, в границах которого администрация разместила автомобильную дорогу, в результате чего любое его использование стало фактически невозможным. Свободная от автодороги часть земельного участка непригодна для использования из-за незначительности и размещения в границах объекта транспортной инфраструктуры. При этом истцы обращались в орган местного самоуправления с требованием оформить фактически состоявшееся изъятие земельного участка, однако ответа не получили.

Верховный Суд РФ, отменяя судебные акты нижестоящих инстанций об отказе в иске и направляя дело на новое рассмотрение, указал следующее.

Суды пришли к ошибочным выводам о том, что действия истцов по разделу участка, расположенного рядом с многоквартирными домами, и его постановке на государственный кадастровый учет в существующей конфигурации (участок налагается на территорию общего пользования, не соответствует фактически сложившейся дорожной сети и планировке улиц) свидетельствует о злоупотреблении истцами правом, являются умышленными, направленными на создание условий, при которых у них возникнет право на обращение в суд с исковым заявлением о взыскании убытков.

Вышестоящая судебная инстанция указала, что суды не учли, что раздел исходного участка произведен истцами в целях обособления той части исходного участка, в отношении которой сохранилась возможность его целевого использования, от части, которая стала непригодной для использования. Действия истцов по разделу направлены на обеспечение реализации их права на компенсацию убытков в отношении фактически изъятой части участка. Кроме того, суды не привели суждений, опровергающих выводы истцов о фактическом использовании спорного земельного участка в качестве автомобильной дороги местного значения и невозможности пользоваться принадлежащим им участком по назначению.

Таким образом, при фактическом изъятии участка или его части правообладатель во всяком случае вправе рассчитывать на компенсацию. К счастью, сказанное подтверждается и судебной практикой, допускающей возможность возмещения убытков вследствие такого варианта изъятия. При этом ключевым является не формальное соблюдение процедуры, а сам факт невозможности использования участка по назначению в результате действий публичного органа.

В заключение можно констатировать, что существующий механизм определения размера возмещения при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не всегда обеспечивает реальной защиты прав собственников. Гипотетическая возможность оспорить выкупную цену на практике оказывается иллюзорной. В результате собственник оказывается перед выбором: согласиться на заниженную цену либо вступить в длительный и малоперспективный судебный процесс.

Вместе с тем, не может не радовать, что в судебной практике намечена положительная тенденция по защите прав собственников фактически изъятых для публичных нужд земельных участков.

Современная практика концессионных проектов, на первый взгляд, порождает качественно новую проблему — легальное изъятие земельных участков для государственных нужд, которое de facto осуществляется в интересах коммерческих организаций (концессионеров). Однако закон прямо признает такие организации надлежащими лицами, уполномоченными ходатайствовать об изъятии земельных участков для публичных нужд. Более того, возможность изъятия земельных участков для создания имущества, не относящегося к объекту концессионного соглашения и поступающего в собственность концессионера, продиктована необходимостью реализации масштабных проектов полного цикла.

Представляется, что выделение требования о размере возмещения в отдельное производство при одновременном удовлетворении требования об изъятии участков и прекращении права собственности хоть и вызвано необходимостью своевременной реализации проектов, все же нарушает принцип предварительного и равноценного возмещения, закрепленный в части 3 статьи 35 Конституции РФ, поскольку собственник лишается права на землю немедленно, но право на справедливую компенсацию будет вынужден доказывать в другом процессе, продолжительность которого не определена. Изложенное создает риски затягивания выплаты возмещения.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/.
2. Гришаев С. П. Комментарий к Федеральному закону от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // СПС КонсультантПлюс. 2024.
3. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации 1 (2014), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 24.12.2014 // СПС «КонсультантПлюс». — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_172785/34d4f59cd61f9d82b434dcb467220d84516b920d/.
4. Винницкий А. В., Соловьев М. С. Публичные закупки и изъятие имущества как способы удовлетворения публичных нужд: проблемы конкуренции // Российский юридический журнал. 2022. № 6. С. 102–116.
5. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.03.2018 № Ф08–11293/2017 по делу № А77–28/2017 // Информационный портал «Картотека арбитражных дел». — URL: https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/f98f9f6c-9dba-405e-89a3–4208b02484de/11fe7d98-bd53–49d8-be60–1e947e70ab19/A77–28–2017_20180322_Postanovlenie_kassacionnoj_instancii.pdf?isAddStamp=True.
6. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2026 № 15АП-2772/2026 по делу № А32–50097/2025 // Информационный портал «Картотека арбитражных дел». — URL: https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/35d1db44–2b2d-4ec5-aa64-de8048d03d3e/ffbc3b5d-787f-4e31-bd1c-6259db04ed1b/A32–50097–2025_20260409_Postanovlenie_apelljacionnoj_instancii.pdf?isAddStamp=True.
7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 02.05.2026) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/.
8. Об утверждении перечня организаций, имеющих право на обращение с ходатайствами об изъятии земельных участков для федеральных нужд: Постановление Правительства РФ от 06.05.2015 № 442 // СПС «КонсультантПлюс». — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_179254/.
9. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 15.12.2025) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54572/.
10. Определение Конституционного Суда РФ от 30.01.2020 № 64-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Сарккинен Галины Николаевны на нарушение ее конституционных прав положениями Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации» // Официальный интернет-портал Конституционного Суда Российской Федерации. — URL: https://www.ksrf.ru/doc/KSRFDecision456108.pdf.
11. Обзор судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10.12.2015) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_190296/.
12. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2021) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 07.04.2021) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_381735/.
13. Алексеев М. С., Вишневская А. С., Дозорова В. В., Дятлова Е. И., Морозова А. А., Некрестьянов Д. С., Остапчук П. А., Пимоненко А. Д., Поляков И. И., Славич М. А., Смирнова Д. Е., Толмачева Р. В. Юридический справочник застройщика / под ред. Д. С. Некрестьянова. 9-я ред. // СПС КонсультантПлюс. 2024 (автор комментария — Некрестьянов Д. С.).
14. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27.04.2021 № 18-КГ21–6-К4 // Официальный интернет-портал Верховного Суда Российской Федерации. https://vsrf.ru/lk/practice/cases/12–32482997#12–32482997.