The article analyzes the current problems of the institution of administrative liability for violations of the legislation on the contract system. It examines the issues of systematization of offenses, differentiation of sanctions, and the law enforcement difficulties that arise when bringing officials of customers to justice. Special attention is paid to the analysis of the changes made to the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation in 2024–2025. The article substantiates the need to improve the legislation in terms of alternative sanctions and the delineation of jurisdiction.

Keywords: administrative liability, contract system, public procurement, officials, Administrative Code of the Russian Federation, sanctions, disqualification, jurisdiction.

Институт административной ответственности в сфере государственных закупок традиционно находится в фокусе внимания как законодателя, так и правоприменителя. Это объясняется не только значительным объемом публичных средств, распределяемых через механизмы контрактной системы [1], но и высокой динамикой нормативного регулирования. Законодательство о закупках меняется стремительно, и вслед за ним трансформируется механизм юридической ответственности за его нарушение. Однако далеко не всегда такие трансформации оказываются последовательными и теоретически обоснованными.

До недавнего времени административная ответственность в этой сфере была рассредоточена по множеству статей КоАП РФ: 7.29, 7.30, 7.31, 7.32 и другие [2]. Такая фрагментарность создавала трудности для квалификации деяний и порождала споры о разграничении составов. Исследователи неоднократно обращали внимание на необходимость унификации указанных норм. Как справедливо отмечает Д. А. Липинский, «систематизация составов административных правонарушений является необходимым условием эффективности правоприменения, поскольку позволяет устранить противоречия и дублирование в правовом регулировании» [3]. Излишняя детализация не способствовала эффективности правоприменения, а напротив, создавала почву для ошибок и злоупотреблений.

Принятие Федерального закона от 28 декабря 2024 г. № 500-ФЗ ознаменовало новый этап [4]. Законодатель сконцентрировал основные составы правонарушений в статьях 7.30.1 и 7.30.2 КоАП РФ [2]. Такой подход в целом оправдан: правоприменитель теперь ориентируется на ограниченный круг статей, что снижает риски ошибочной квалификации. Однако за формальным объединением норм скрывается ряд содержательных проблем. Систематизация не должна сводиться к механическому объединению разрозненных норм — необходима их содержательная переработка с учетом практики и выявленных пробелов.

Ключевая новелла — закрепление в части 10 статьи 7.30.2 КоАП РФ ответственности за повторное совершение должностным лицом правонарушений, предусмотренных частями 4, 7 или 8 этой статьи [2]. Ранее аналогичные деяния квалифицировались по статье 7.32 КоАП РФ, и повторность не рассматривалась как самостоятельный квалифицирующий признак. Теперь санкция за повторное нарушение сконструирована как безальтернативная дисквалификация. На первый взгляд, это отражает стремление усилить превентивное воздействие. Однако при ближайшем рассмотрении обнаруживаются серьезные проблемы.

Прежде всего обращает на себя внимание отсутствие альтернативных видов наказания. Дисквалификация назначается независимо от конкретных обстоятельств, включая те, которые могли бы свидетельствовать о меньшей степени общественной опасности. Между тем в иных составах законодатель допускает альтернативу. Статья 7.32.6 КоАП РФ устанавливает ответственность в виде штрафа от тридцати до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификации на срок от шести месяцев до года [2]. Часть 2 статьи 14.32 КоАП РФ также предусматривает выбор между штрафом и дисквалификацией [2].

Наличие альтернативных санкций позволяет учитывать конкретные обстоятельства, данные о личности правонарушителя, его постделиктное поведение. Такой подход соответствует принципу индивидуализации ответственности, который рассматривается как необходимое условие справедливости наказания. И. В. Курлевский и Г. В. Огрина по этому поводу замечают: «Совершенствование механизма административной ответственности в сфере закупок должно идти по пути дифференциации санкций с учетом характера правонарушения и личности правонарушителя, что предполагает наличие у правоприменителя возможности выбора адекватной меры воздействия» [5]. Безальтернативная же дисквалификация исключает возможность учета смягчающих обстоятельств, что может приводить к несоразмерности наказания. В практике уже встречаются случаи, когда дисквалификации подвергались лица, допустившие незначительные нарушения при отсутствии негативных последствий.

Важен и вопрос о том, что понимать под повторностью. По общему правилу (п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ) повторность учитывается как отягчающее обстоятельство [2]. В анализируемом же составе она выступает квалифицирующим признаком, изменяющим конструкцию состава и влекущим качественно иную санкцию. Такой подход допустим, но требует проработки критериев отграничения повторности от иных форм множественности. Не вполне ясно, считать ли повторным нарушение, совершенное до истечения срока по статье 4.6 КоАП РФ [2], но в отношении иного объекта закупки или в рамках иного контракта.

Нельзя не учитывать объективные факторы, обусловливающие повторные нарушения. Законодательство о контрактной системе отличается высокой степенью изменчивости: новые правила, запреты и ограничения вводятся достаточно часто, причем нередко без переходного периода, достаточного для их полноценного изучения правоприменителями. В таких условиях отдельные правонарушения могут быть следствием неверного толкования новых правил, а не сознательного игнорирования требований закона. Означает ли это, что должностное лицо, допустившее ошибку в силу объективной сложности регулирования, должно подлежать безальтернативной дисквалификации при повторном аналогичном нарушении? Ответ не очевиден, особенно если контролирующие органы сами нередко запаздывают с разъяснениями нового порядка.

В литературе справедливо отмечается: излишняя жесткость санкций, исключающая дифференциацию, может нивелировать позитивный потенциал ответственности. Н. А. Морозова подчеркивает: «Использование законодателем безальтернативных санкций при установлении административной ответственности за конкретные правонарушения является признаком излишней строгости административных наказаний. Такой подход делает невозможным индивидуализацию ответственности и учет всех обстоятельств совершения правонарушения и личности правонарушителя; нарушаются основополагающие принципы дифференциации и индивидуализации административной ответственности» [6]. Наказание должно не только карать, но и предотвращать новые правонарушения, стимулировать правомерное поведение. Безальтернативная дисквалификация, примененная к лицу, чье нарушение обусловлено объективными факторами (сложность регулирования, противоречивость разъяснений, добросовестное заблуждение), вряд ли достигнет этих целей. Скорее, она породит чувство несправедливости и снизит мотивацию к надлежащему исполнению обязанностей.

Сказанное не означает, что дисквалификация не должна применяться за повторные нарушения. Речь о необходимости выбора меры ответственности с учетом всех обстоятельств. Оптимальным представляется дополнение санкции части 10 статьи 7.30.2 КоАП РФ [2] альтернативным наказанием в виде повышенного штрафа. Это позволит дифференцировать ответственность в зависимости от степени вины, сохранив дисквалификацию для случаев систематического игнорирования требований.

Другой аспект — разграничение полномочий по возбуждению и рассмотрению дел. Они отнесены к компетенции как судей, так и органов контроля (ФАС России) [2]. Критерии разграничения подведомственности сформулированы нечетко, что порождает споры о подсудности и затягивание сроков. Особенно остро это проявляется в делах о дисквалификации, назначение которой отнесено к исключительной компетенции судей. Орган контроля, обнаружив признаки такого правонарушения, не вправе рассмотреть дело сам и передает его в суд, что удлиняет процедуру и создает риски истечения сроков давности [2].

Требует осмысления и привлечение к ответственности за нарушения при обосновании начальной (максимальной) цены контракта. Значительная часть правонарушений связана именно с этим, но доказывание вины должностного лица сложно: нужно установить не только факт нарушения методик, но и наличие умысла или неосторожности. Нередко занижение или завышение цены — следствие объективных факторов (неверная информация от поставщиков, отсутствие данных о рынке, срочность). Привлечение к ответственности без учета этого выглядит формальным.

Нельзя обойти и проблему доказывания субъективной стороны. Многие составы (ст. 7.30.1, 7.30.2 КоАП РФ) [2] сконструированы так, что вина презюмируется при установлении факта нарушения. Это облегчает работу контролеров, но не всегда согласуется с презумпцией невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ) [2]. Особенно остро проблема проявляется, когда нарушение вызвано неясностью самого законодательства. В таких случаях бремя доказывания должно перераспределяться, а лицо должно иметь возможность ссылаться на добросовестное заблуждение.

Сроки давности (ст. 4.5 КоАП РФ) [2] — еще один проблемный участок. Общий годичный срок для нарушений в сфере закупок на практике порождает споры о моменте исчисления. Особенно сложны длящиеся правонарушения и нарушения при исполнении долгосрочных контрактов. Встречаются случаи, когда контролеры исчисляют срок с момента обнаружения, что не всегда соответствует позиции Верховного Суда, ориентирующего на момент совершения деяния. Эта неопределенность требует законодательного урегулирования.

Возвращаясь к санкциям за повторность, важно отметить: часть 10 статьи 7.30.2 КоАП РФ [2] не учитывает различий в характере правонарушений по частям 4, 7 и 8. Степень их общественной опасности может существенно различаться. Например, нарушение порядка изменения контракта (ч. 7) потенциально опаснее, чем нарушение порядка возврата обеспечения заявки (ч. 8). Однако санкция едина — безальтернативная дисквалификация. Такой подход вряд ли справедлив. Следовало бы либо установить разные санкции за повторное совершение разных деяний, либо предусмотреть выбор между дисквалификацией и штрафом.

Анализ практики показывает: суды при назначении дисквалификации за повторность нередко пытаются смягчить жесткость закона. Например, переквалифицируют повторное нарушение на первичное, если дисквалификация явно несоразмерна. Это свидетельствует о стремлении к индивидуализации, но по сути является обходом закона и не способствует единообразию. Проблема должна решаться на уровне законодательства, а не правоприменения.

Подводя итог, институт административной ответственности в сфере закупок находится в стадии активного реформирования. Изменения 2024–2025 годов в целом направлены на упорядочение составов, что следует оценить положительно. Однако отдельные решения, особенно безальтернативная дисквалификация за повторность, требуют корректировки с учетом принципов справедливости и соразмерности. Дальнейшее совершенствование должно идти по пути баланса между жесткостью санкций и возможностью их индивидуализации.

Перспективные направления: дополнение санкции части 10 статьи 7.30.2 КоАП РФ [2] альтернативным штрафом; уточнение критериев подведомственности; разработка рекомендаций по доказыванию вины при обосновании цены контракта; законодательное закрепление правил исчисления сроков давности для длящихся нарушений. Реализация этих предложений повысит эффективность ответственности и обеспечит защиту публичных интересов.

Литература:

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2013. № 14. Ст. 1652.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета. № 256. 31.12.2001.
3. Федеральный закон от 28.12.2024 № 500-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета, № 1–2, 09.01.2025.
4. Курлевский И. В., Огрина Г. В. Административная ответственность за нарушение законодательства о контрактной системе в сфере государственных закупок / И. В. Курлевский, Г. В. Огрина // Теория и практика общественного развития. — 2017. — № 4. — С. 108–111.
5. Липинский Д. А. Альтернативные санкции: проблемы понимания и парности с безальтернативными санкциями / Д. А. Липинский // Государственно-правовые исследования. — 2018. — № 1. — С. 25–29.
6. Морозова Н. А. Безальтернативные административные санкции / Н. А. Морозова // Журнал российского права. — 2019. — № 3. — С. 129–138.
7. Железняк А. Р. Особенности расследования злоупотреблений должностными полномочиями в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд / А. Р. Железняк // Пробелы в российском законодательстве. — 2025. — Т. 18, № 6. — С. 102–111.